Towarzystwo Urbanistów Polskich

  • Zwiększ rozmiar czcionki
  • Domyślny  rozmiar czcionki
  • Zmniejsz rozmiar czcionki
Aktualności > Aktualności > Opinia Zarządu OW TUP o projekcie „Strategii Warszawa 2030” - Materiał do konsultacji społecznych

Opinia Zarządu OW TUP o projekcie „Strategii Warszawa 2030” - Materiał do konsultacji społecznych

Email Drukuj PDF

Opinia Zarządu OW TUP o projekcie „Strategii Warszawa 2030”

- Materiał do konsultacji społecznych

Zarząd OW TUP, po przeprowadzeniu dyskusji na zebraniu w dniu 9 maja 2017 r., przyjął poniższą opinię o projekcie „Strategii Warszawa 2030” i przedkłada ją w ramach konsultacji społecznych tego dokumentu.

 

UWAGI OGÓLNE

1.  Oddział Warszawski TUP, angażując się w działania związane z powstawaniem dokumentów planistycznych dla Warszawy, od początku i konsekwentnie opowiadał się za zintegrowaną formułą planowania rozwoju. Planowanie zintegrowane, łączące społeczno – gospodarcze i przestrzenne aspekty rozwoju, daje bowiem lepsze efekty w postaci synergii niż rozdzielność obu sfer planowania. Co więcej, planowanie społeczno – gospodarcze niezweryfikowane w ramach planistycznej analizy uwarunkowań przestrzennych może pozostać pustym zapisem celów i zadań. Dostrzegają to sami autorzy projektu, skoro aż w stosunku do 7 spośród 13 celów operacyjnych jako uwarunkowanie realizacyjne formułują wymóg podporządkowania polityki gruntowej polityce przestrzennej (cokolwiek miałoby to znaczyć). Dlatego uważamy, że „Strategia Warszawa 2030” powinna być sporządzana równocześnie i współzależnie ze sporządzaniem nowego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy. Przyjęta zasada sekwencyjnego sporządzania obu dokumentów nie tworzy, od dawna oczekiwanej, nowej jakości planowania w Warszawie. Można też postawić pytanie, czy takie podejście jest zgodne z literą i duchem ustaw: a) o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, b) o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. (Nb. projekt Strategii w ogóle nie odnosi się do żadnych regulacji prawnych, nie tylko do w.w. ustaw, ale także przepisów o samorządzie gminnym.)

2. Planowanie strategiczne, w świetle wiedzy teoretycznej i stosunkowo bogatych doświadczeń praktycznych, musi się charakteryzować pozornie sprzecznymi cechami: ogólnością i konkretnością. Te dwie cechy dają się pogodzić za sprawą metodologii polegającej na tworzeniu tzw. „drzewa celów”. Projekt Strategii rozwoju Warszawy do 2030 r, w wersji skierowanej do konsultacji społecznych, skoncentrowany jest na celach strategicznych i operacyjnych. Abstrahując od ich słuszności, należy zauważyć, że charakteryzują się one tak wysokim poziomem ogólności (dotyczy to także celów operacyjnych), że mają one wręcz charakter uniwersalny, pozwalający przyjąć je niemal dla każdego miasta w Polsce. W tekście projektu bardzo trudno znaleźć ich egzemplifikację poprzez odniesienia do specyficznych wyzwań stojących przed Warszawą w nadchodzących latach.


3. Inną cechą współczesnego planowania strategicznego jest jego otwartość na partycypację społeczną. Dlatego jako powszechną zasadę przyjmuje się, że sam proces tworzenia strategii jest nie mniej ważny od jego końcowego rezultatu. Na tle tej uwagi nasuwa się jednak wątpliwość odnośnie tego, czy autorzy projektu nie poszli za daleko w dążeniu do uspołecznienia Strategii. Piszą oni:


"Strategia jest efektem kilkunastomiesięcznych dyskusji nad przyszłością Warszawy. Została wypracowana w modelu partycypacyjnym, od początku procesu angażując w prace społeczność lokalną i innych zainteresowanych, jak również przyszłych realizatorów strategii. Dało to możliwość ukierunkowania rozwoju Warszawy […] zgodnie z ich oczekiwaniami i aspiracjami”

W pracach nad strategią bardzo ważną rolę odegrały opinie i spostrzeżenia społeczności lokalnej – mieszkańców, przedsiębiorców, organizacji, jak i innych interesariuszy. To na ich podstawie sformułowano wizję Warszawy w 2030 roku, diagnozę miasta, jak i cele do realizacji”. „Prezentowany projekt strategii zostanie poddany konsultacjom społecznym oraz ewaluacji ex-ante. Zebrane uwagi zostaną wykorzystane do przygotowania ostatecznej wersji strategii, która zostanie przedłożona do zatwierdzenia Radzie m.st. Warszawy”.


4. Na tle tych uwag razić musi marginalny udział czynników fachowych w procesie sporządzania strategii; ich rola sprowadzała się do bliżej nieokreślonych czynności organizacyjno-redakcyjnych. Brakuje w opiniowanym tekście informacji o sporządzeniu kompleksowej profesjonalnej diagnozy strategicznej dla Warszawy, co może sugerować, że została ona wypracowana wyłącznie w ramach modelu partycypacyjnego (co z kolei może być pretekstem do podważania celów Strategii i wskaźników ich osiągnięcia). Ale jeszcze bardziej może dziwić fakt nieobecności w procesie przygotowywania Strategii radnych Warszawy. Narzuca się wrażenie, że skądinąd słuszna idea partycypacji i uspołecznienia w tym przypadku nabrała cech ideologicznych, ze wszystkimi tego konsekwencjami umniejszającymi pragmatyczny walor tego dokumentu. Wrażenie to umacnia specyficzny język i forma zapisu Strategii, a w szczególności fakt wyeksponowania takich celów jak „Dbamy o siebie nawzajem”, ”Wspólnie decydujemy o naszym mieście”.

5. Z powyższą uwagą wiąże się sprawa podmiotowości Strategii. Przyjęte w niej cele będące pochodną oczekiwań i aspiracji mieszkańców (i innych interesariuszy) są rezultatem decyzji podjętych w procesie konsultacji społecznych, i mają być one weryfikowane w …procesie konsultacji społecznych. Można więc powiedzieć, że autorstwo projektu strategii należy de facto do uczestników konsultacji, a nie do podmiotu urzędowo odpowiedzialnego za jej przygotowanie.
Ale to nie jest jedyny i najważniejszy aspekt tej sprawy. Taki sposób prac nad strategią powoduje, że cele nie dają się przełożyć na układ realizacyjny w sposób pozwalający jednoznacznie określić jej wykonawców oraz wskazać narzędzia będące w ich dyspozycji. Nie wynika to tylko z ich ogólności. Chodzi również o to, że cele są adresowane do bardzo szerokiego kręgu wykonawców (strategia pisana jest przez wszystkich dla wszystkich). Mają być one osiągane w wyniku działań jednostek podporządkowanych Radzie m.st. Warszawy, ale także w wyniku działań podmiotów od niej niezależnych. W tekście brak wyraźnego rozdzielenia obu tych sfer realizacyjnych. Dotyczy to zwłaszcza działań podmiotów prywatnych i trzeciego sektora, w stosunku do których samorząd warszawski nie posiada mocy sprawczych. W Strategii brak określenia sposobów, jakimi będą one stymulowane (bo przecież - nie obligowane) do współdziałania przy osiąganiu publicznych celów strategicznych. Może to budzić obawy co do realności osiągnięcia deklarowanych celów.


6. Wątpliwości budzi również kwestia horyzontu czasowego projektu Strategii. W świetle systemowego porządku (prawnego i metodologicznego) dokumenty planistyczne dzieli się na strategiczne i operacyjne, a te pierwsze na długookresowe i średniookresowe. Tymczasem we „Wprowadzeniu” do opiniowanego projektu czytamy: „Strategia jest dokumentem ogólnym, określającym wizję Warszawy w 2030 roku oraz długo- i średniookresowe cele, które mają doprowadzić do jej urzeczywistnienia”. Ta zapowiedź nie znajduje potwierdzenia w dalszej części tekstu; tam mówi się tylko o celach strategicznych i operacyjnych, ale bez podania ich horyzontu czasowego. Tymczasem przyjęty dla Strategii horyzont czasowy roku 2030-go oznacza de facto 10-letni czas dla realizacji jej ustaleń, co jest okresem właściwym dla planowania operacyjnego, a nie strategicznego (które powinno obejmować okres minimum 25-letni). O braku systemowej koncepcji opiniowanego projektu może również świadczyć zdanie, mówiące o operacyjnym w stosunku do Strategii charakterze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.


7. Przyjęto, że Strategia ma mieć charakter kierunkowy i w związku z tym konieczne będzie przeniesienie jej zapisów na bardziej szczegółowe dokumenty wykonawcze, którymi będą programy rozwoju. To generalnie słuszne założenie ma jednak w tym przypadku lukę, wynikającą z faktu, że w opiniowanym projekcie brakuje wskazania zadań strategicznych oraz określenia zasad ich uwzględniania w programach. Przy uchwalanie Strategii nie będzie zatem pewności, czy osiągnięcie zakładanych celów będzie wykonalne (rzeczowo, finansowo i organizacyjnie). Takie zubożenie Strategii, w stosunku do powszechnie przyjętych standardów powoduje, że jest ona dokumentem niepełnym, a co za tym idzie nie poddającym się ocenie merytorycznej.

8.  Z powyższą uwagą wiąże się kwestia określenia priorytetów dla Warszawy. W projekcie Strategii, wszystkie cele strategiczne i operacyjne traktowane są w zasadzie równorzędnie (z zastrzeżeniem wspomnianego wyeksponowania celu „Odpowiedzialna wspólnota”, co samo w sobie jest znamienne). A przecież ich osiąganie będzie wpływać w różnym stopniu na dynamikę rozwoju miasta i stopień zaspakajania potrzeb mieszkańców. Brak wyraźnie określonych priorytetów powoduje, że Strategia nie ma waloru jednoznacznej deklaracji władz miasta co do wiodącego kierunku działań w nadchodzących latach.

9. Wątpliwości dotyczących metodologicznych aspektów wyznaczania celów Strategii znajdują swoje odbicie w sposobie określenia wskaźników ich osiągnięcia; nie posiadają one bowiem żadnych wartości ani sposobu ich pomiaru. Przykładowo: realizacja celu nr 2 ma być mierzona odsetkiem mieszkańców uważających, że w okolicy ich zamieszkania żyje się wygodnie. Ale nie wiadomo, jaki jest dzisiaj poziom zadowolenia i o ile ma być on podniesiony. Taka formuła określania wskaźników realizacji celów, charakterystyczna dla opiniowanego projektu, nie spełnia kryteriów pomiaru obiektywnego. Ponadto przyjęta w projekcie Strategii zasada pojedynczych (zagregowanych) kryteriów oceny stopnia realizacji celów prowadzi do ich niezrozumiałości i często także nieadekwatności. Z tego punktu widzenia lepszym rozwiązaniem byłoby przyjęcie większej liczby kryteriów – za to bardziej konkretnie odnoszących się do deklarowanych celów operacyjnych.
10.   Niezależnie od powyższych aspektów metodycznych pragniemy zauważyć, że w celach strategicznych (i operacyjnych) pominięto całkowicie międzynarodowe i krajowe funkcje Warszawy. Zagraża to obniżeniem konkurencyjności Warszawy w sieci stolic europejskich. To „przeoczenie” jest wynikiem błędnej metodyki sporządzania Strategii, a także przyjęciem, ze względów o których była mowa wyżej, lokalności jako celu samego w sobie. Drugim pominięciem jest sprawa potrzebnej dywersyfikacji ekonomicznej bazy rozwoju miasta. Odpowiednio realizowana reindustrializacja gospodarki krajowej i miejskiej jest wyzwaniem chwili. Nie powinna być pomijana w strategii rozwoju.

UWAGI SZCZEGÓŁOWE

Potencjały i Wyzwania

Sposób ujęcia wyzwań stojących przed Warszawą robi wrażenie przypadkowości. Przemieszane są różne sfery funkcjonowania miasta – bardziej i niej ważne, związane z działalnością PT Władz Miasta i kompletnie z nią nie związane. Uporządkowanie wyzwań, podporządkowane spójnej myśli, byłoby z korzyścią dla zrozumienia autorskiej oceny sytuacji. W liście wyzwań brak także kilku istotnych elementów.

1)    brak informacji na temat silnie ukorzenionej historii miasta, jej zabytkach - potencjał miasta przedstawiony w zupełnym oderwaniu od historii i tożsamości Warszawy,

2)    w dokumencie nie odniesiono się do potrzeby poprawy polityki przestrzennej miasta w jej wszystkich wymiarach, poczynając od uporządkowania zasad tworzonych dokumentów planistycznych, wydawanych decyzji po ich realizację, wiążącą się często z nadmiernymi i przewlekłymi procedurami, niekonsekwencją oraz działaniem w wbrew wypracowanym ustaleniom, przyzwalając na narastanie chaosu przestrzennego, co widoczne jest szczególnie w centrum miasta, ale także na jego peryferyjnych krańcach,

3)     pominięto całkowicie problem niedorozwoju sfery usług podstawowych – w tym zwłaszcza usług zdrowia i oświaty; opóźnienia w tej sferze odbijają się negatywnie na chociażby możliwościach większej aktywizacji zawodowej kobiet lub,

4)    pominięto problem niskiego standardu obsługi komunikacją publiczną wielu części miasta wyrażający się bardzo długim czasem dojazdu do centrum z dzielnic peryferyjnych i terenów podmiejskich oraz tłokiem w pojazdach w godzinach szczytu.

Cel strategiczny 2„Wygodna lokalność”

Najpoważniejszym brakiem w sposobie ujęcia tego celu jest pominięcie kategorii „osiedla” (rozumianej jako podstawowa mieszkaniowa jednostka strukturalna). Pojęcie osiedla społecznego (lub jednostki sąsiedzkiej) ma w Warszawie wieloletnią tradycję. Wystarczy przypomnieć jeszcze przedwojenne koncepcje Syrkusów i Brukalskich. Także w czasach powojennych, kompleksowe podejście do wyposażania osiedli w usługi podstawowe było kanonem w planowaniu rozwoju mieszkalnictwa (gorzej bywało z realizacją). Aktualnie, gdy budownictwo mieszkaniowe realizowane jest głównie przez niezależnych deweloperów, nienadążanie z wyposażaniem terenów mieszkaniowych w usługi podstawowe i tereny rekreacyjne stało się powszechnie krytykowanym mankamentem w kreowaniu środowiska mieszkaniowego. Przeciwdziałanie takiej tendencji powinno być jednym z priorytetów władz Warszawy. Wymaga to wyprzedzającego określenia modelu współczesnego osiedla społecznego (lub jednostki sąsiedzkiej). Powinno to być istotna częścią strategii rozwoju.

Cel operacyjny 2.1„Mamy dostęp do szerokiej oferty mieszkań” zapowiada rozwinięcie oferty mieszkaniowej tak, aby była ona dostosowana do potrzeb i możliwości finansowych mieszkańców. Nawet w krajach znacznie bogatszych, nie udało się do tej pory osiągnąć tego celu. Mając na uwadze ok. 10-letni horyzont czasowy Strategii należy zweryfikować ten cel do realnego wymiaru.

Cel operacyjny 2.3„Korzystanie z usług blisko domu” zapowiada rozwój sieci centrów dzielnicowych – nie definiując tej kategorii ośrodków administracyjno – usługowych. Jakie funkcje i obiekty tworzyć będą centra dzielnicowe? Jakich zmian - cel operacyjny budzi wątpliwości co do jego rzetelności. W dalszej części opisu tego celu mowa o centrach subdzielnicowych. Subdzielnica to nowa kategoria w podziale administracyjnym Warszawy. Wymaga zdefiniowania (lub skorygowania jeżeli jest to tylko błędne określenie sub-centrów dzielnicowych – nota bene również niedookreślonych w projekcie Strategii).

Celu strategiczny 3 – „Funkcjonalna przestrzeń”

Jako kryterium realizacji tego celu podano zwartość zabudowy. Jest to potencjalnie groźne, bowiem sugeruje dalszą (i zgodną ze strategią rozwoju) zabudowę dotychczasowych terenów otwartych - pełniących istotną rolę w systemie przyrodniczym i klimatycznym Warszawy. Lepszym kryterium byłaby minimalizacja czasów podróży w relacjach : miejsce zamieszkania – miejsce pracy – miejsce usług i rekreacji.

Cel operacyjny 3.1 „Korzystamy z atrakcyjnej przestrzeni publicznej”. W opisie tego celu zabrakło deklaracji ograniczania hipertrofii reklamy zewnętrznej. Od 2 lat istnieją już ku temu możliwości prawno – organizacyjne; ich wykorzystanie powinny zostać ukierunkowana odpowiednim zapisem w Strategii.

Cel operacyjny 3.2 „Żyjemy w czystym środowisko przyrodniczym”. W ramach tego celu deklarowany jest rozwój terenów zieleni. Jest to sprzeczne z celem strategicznym, w którym mowa o zwiększeniu zwartości miasta. Jako kryterium oceny realizacji tego celu przyjęto odsetek mieszkańców wykazujących postawy proekologiczne. Czystość środowiska nie zależy tylko od postaw mieszkańców. Mierniki czystości środowiska są powszechnie znane i nie ma potrzeby zastępowania ich tak niedookreślonym kryterium.

Cel operacyjny 3.3 „Korzystamy z przyjaznego systemu transportowego”. Jako miernik przyjęto odsetek mieszkańców deklarujących odbywanie podróży transportem publicznym lub rowerem. Pominięto podróże piesze – deklarowane wcześniej jako jeden z kierunków przekształceń struktury funkcjonalnej miasta.

Ze względu na rozległość Warszawy, nie z wszystkich jej części można dojechać rowerem do głównych koncentracji miejsc pracy i usług. Także ze względów klimatycznych rower nie może być całorocznym środkiem transportu. W priorytecie dla transportu zbiorowego trzeba także brać pod uwagę jego deficytowy charakter dla budżetu miasta. Sprowadzenie „przyjazności” systemu transportowego do wzrostu udziału podróży transportem zbiorowym lub rowerem jest zbyt daleko idącym uproszczeniem.

WNIOSKI

  • Zarysowane w projekcie Strategii cele rozwoju powinny stanowić jedynie ukierunkowanie dalszych prac. W celu uwiarygodnienia dokumentu i uczynienia zeń pragmatycznej podstawy prowadzenia polityki rozwoju niezbędne jest określenie priorytetów dla Warszawy oraz, odpowiednio do nich, strategicznych zadań (stanowiących ramy przyszłych programów wykonawczych), a następnie poddanie ich ocenie wykonalności pod względem rzeczowym i finansowym, z uwzględnieniem kryteriów ładu przestrzennego.
  • Dalsze prace nad Strategią powinny być skoordynowane z aktualizacją Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, przy zastosowaniu zintegrowanego podejścia do planowania rozwoju.

 

Za Zarząd Oddziału Warszawskiego

Towarzystwa Urbanistów Polskich

Bartłomiej Kolipiński

Prezes OW TUP

Warszawa, 10.05.2017

 

* Z prac nad uwagami wyłączył się członek Zarządu OW TUP kolega dr Mirosław Grochowski.

 

Logowanie

Zalogowani użytkownicy uzyskują dostęp do nowych pozycji w menu i kalendarium, a członkowie TUP mają możliwość pisania artykułów na stronie