Towarzystwo Urbanistów Polskich

  • Increase font size
  • Default font size
  • Decrease font size
News > Aktualności > Prezes TUP o reformie planowania przestrzennego: Nie spodziewam się naprawy systemu

Prezes TUP o reformie planowania przestrzennego: Nie spodziewam się naprawy systemu

E-mail Print PDF
There are no translations available.

Trwająca od 30 lat reforma planowania przestrzennego wciąż nie doprowadziła do zmiany systemu, a nawarstwiające się propozycje i rozwiązania nie przynoszą realizacji związanych z nią oczekiwań. Utrzymująca się od lat niska skuteczność planowania miejscowego prowadzi z kolei do urbanistycznych patologii. Pytanie, czy i kiedy uda się naprawić coś, co dotychczas było jedynie poprawiane. O reformowanym, ale wciąż niezreformowanym systemie planowania przestrzennego rozmawiamy z Tomaszem Majdą, prezesem Towarzystwa Urbanistów Polskich.

  • Przestrzeń publiczną polskich miast kształtują nie plany miejscowe, ale przede wszystkim wydawanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania.
  • Powszechnie stosowane wuzetki przyczyniają się do pogłębiania chaosu przestrzennego, a wprowadzane co kilka miesięcy zmiany przepisów nie zmierzają  do naprawy systemu.
  • Jeżeli jesteśmy cały czas pod presją czasu i nieustannie zmieniamy zamówienie - bo tak naprawdę na taką reformę jest też zamówienie polityczne - to nigdy nie zrobimy tego dobrze - mówi Tomasz Majda, prezes TUP.

Kiedy samorządy uporają się wreszcie z planami zagospodarowania przestrzennego?

Tomasz Majda, prezes Towarzystwa Urbanistów Polskich: Przede wszystkim trzeba zacząć od pytania: czy te plany powinny być wszędzie? W systemie sprzed 1994 r. całą Polskę pokrywały plany, ale to nie jest jedyne rozwiązanie. Na przykład w Anglii plany sporządza się tam, gdzie są potrzebne - i nie jest to jedyne państwo, w którym stosuje się takie rozwiązanie.

Pytanie, do czego one mają służyć? W naszym kraju plany sporządza się przede wszystkim tam, gdzie chce się coś ochronić przed zabudową albo sterować tą zabudową w sposób bardzo precyzyjny. Plany miejscowe mają zaś charakter czysto regulacyjny - opisują formę, jak również funkcję, nie wskazują natomiast żadnych mechanizmów, czyli są narzędziem czysto realizacyjnym polityk zapisanej w studium.

W tej chwili mamy jeszcze decyzje o warunkach zabudowy, pozwalające budować wszędzie, gdzie nie ma planu miejscowego, a zatem jeśli chcemy ochronić jakiś obszar przed zabudową, musimy uchwalić plan miejscowy.

Tak naprawdę to trochę postawienie sprawy na głowie, gdyż plany powstają tam, gdzie nie będzie dochodów; trzeba wydać pieniądze na plan, a później dokładać jeszcze na ochronę. Normalnie plany powinny koordynować realizację inwestycji, a więc należałoby sporządzać je dla obszarów, na których możemy mieć do czynienia z budowlaną aktywnością lub gdzie występują jakieś problemy.

Samorządy w Polsce nie mają żadnych dochodów z powodu realizacji polityki przestrzennej. Mogą doczekać się ich z tytułu podatku od nieruchomości (ten może wzrosnąć po realizacji planu miejscowego), ale to niepewny przychód.

Na pewno natomiast muszą ponieść koszty z tym związane - wykupić działki pod cele publiczne, wybudować drogi itd. U nas jest po prostu nie najlepiej skonstruowany system planowania, stąd też trudno wymagać, by gminy w 100 proc. obejmowały planami miejscowymi swoje tereny. To po prostu nieracjonalne.

Mówiąc wprost - to się gminom nie opłaca?

- Generalnie plany sporządza się po to, żeby mieć jakąś pewność - bez nich nic nie wiemy o przyszłości danego terenu, na którym może się wydarzyć właściwie wszystko. Plan ma temu zapobiec.

Jeżeli bierzemy kredyt na kilkadziesiąt lat, no to chcemy mieć gwarancję, że nikt nie wybuduje nam za oknem spalarni śmieci... Generalnie założeniem planów jest uzyskanie tego rodzaju pewności inwestycji. Choć w naszym systemie to też nie do końca się sprawdza, bo mamy specustawę mieszkaniową, tzw. lex deweloper, a ta  wyraźnie mówi, że ustalenia planu miejscowego nie są obowiązujące...

Obecnie trwają prace nad  reformą systemu planowania. Czyli - przynajmniej z założenia - powinno być lepiej.

- Zgadza się, w tej chwili system planowania jest reformowany, ale w całym tym procesie widać  niekonsekwencje. Z jednej strony mówi się np., że założeniem jest zintegrowanie planowania, wszystkich polityk - gospodarczej, społecznej, przyrodniczej itd. na jednym terenie, tyle że - z drugiej strony - cała poprzednia kadencja dawała zarazem możliwość przeprowadzenia takiej reformy, gdyż wszystkie te obszary "pracowały" w ramach jednego ministerstwa. I nie udało się tego zrobić.

Teraz wspomniane  kompetencje są rozrzucane po coraz większej liczbie resortów, więc można się spodziewać , że de facto nie da się tego zintegrować. Te niezintegrowane polityki niestety w żaden sposób nie służą optymalizacji zagospodarowania; będą wchodziły sobie w drogę. W efekcie silniejszy przeforsuje swoje interesy, a słabszy będzie musiał ustąpić albo ?rację? będzie miał ostatni.

Plany integrujące różne polityki powinny maksymalnie ulepszyć ten układ. Oczywiście niektóre z  polityk należy wdrażać na etapie planu miejscowego, niektóre na etapie studium, a jeszcze inne - realizować w skali regionalnej czy krajowej.

A zatem moje pytanie, kiedy samorządy uporają się z planami jest zupełnie nietrafione? Ciągle się słyszy, że miasta i gminy nie radzą sobie z nimi, że planów ciągle jest za mało, więc wydaje się, że są jednak mocno pożądane.

- Powtarzam: plany dają większą pewność i bezpieczeństwo. Ale również usztywniają możliwości - przynajmniej w obecnym systemie. To rzeczywistości to tak naprawdę abstrakcyjny zapis projektu urbanistycznego. I to jest różnica w stosunku chociażby do Anglii czy Niemiec, gdzie na tym etapie mówi się bardziej o procesach niż formie.

W tej chwili jeżeli przygotuje się plan miejscowy, to on w istocie bardzo precyzyjnie opisuje formę. Ale to również znaczy, że jeżeli deweloper, którego wnioski uwzględniono przy opracowywaniu planu, się wycofa i pojawi się w jego miejsce inny, z innymi potrzebami, no to trzeba będzie zmienić plan, bo nie będą mu odpowiadały jego zapisy.

Zakres ustaleń naszych planów jest zdefiniowany - i nie ma tu specjalnie pola manewru. Znajdziemy oczywiście sytuacje, w których szczegółowość ustaleń staje się pożądana, lecz w przypadku na przykład jakiejś kreowanej części miasta, gdzie tych walorów możliwych do ochrony przez plan może nie być, pomysłów na nowe realizacje może być dużo. A plan narzuca już formę realizacji, czyli jest nieelastyczny. Innym wyjściem pozostaje sporządzenie planu, którego stopień ogólności nie ogranicza inwestycji w żaden sposób; rady uchwalają również takie plany, które dają złudzenie zaplanowanej przestrzeni.

Nie ma jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, dla kogo plany są korzystne?

- Nie ma, bo plany są różnej jakości. Na przykład przekleństwem Warszawy stało się to, że miała dużo planów. Przeznaczono w nich duże tereny pod zabudowę mieszkaniową - i w tej chwili nie ma jak się z tego wycofać... Wówczas były inne przepisy i inaczej się te plany opracowywało.

Intensywności, jakie w tej chwili można w tamtych planach uzyskać, nigdy nie zostaną osiągnięte. W tej chwili w planach mamy zbyt dużo obszarów wyznaczonych pod zabudowę - i takich koncepcji więcej już nie potrzebujemy;  raczej należałoby się wycofać się z niektórych tego typu planów.

Kto zyskuje na planach, na tym, że na danym terenie w ogóle są?

- Generalnie wszyscy powinni na nich zyskać - jeżeli oczywiście są właściwie zrobione, gdyż wszystko rozbija się o ich jakość. Niestety, nasz system niespecjalnie może weryfikować jakość planów; tylko procedury (puste merytorycznie) podlegają ocenie.

W tej chwili już nie ma przecież Krajowej Izby Urbanistów i żadnej kontroli nad wykonywaniem zawodu. Obowiązuje natomiast ustawa o zamówieniach publicznych, która - w większości przypadków - kładzie nacisk na wybór najtańszych ofert na rynku. A zatem plany nie muszą być najwyższej jakości... W  tej sytuacji trudno powiedzieć, kto wygrywa.

Gdyby plany przygotowywano jak kiedyś - przez zespoły wieloosobowe, gdzie zatrudniano "branżystów", a plan był konsekwentnie wypracowywany, to wtedy co tej jakości nie byłoby wątpliwości. To oczywiście kosztowało, ale pozwalało też programować rozwój w sposób optymalny, a nie wyssany z palca.

Teraz, gdy liczą się czas i najniższa cena, plany realizują rady. Jest sporo ?pracowni?, które sporządzają plany bez wkładu intelektualnego, raczej siłą rutyny, co nie jest oczywiście najlepsze. W tej chwili są już dziesiątki tysięcy ludzi uprawnionych do opracowywania planu. A skoro decyduje cena, to traci na tym jakość.

Wobec tego, jak rozumiem, główna przyczyna niższej skuteczności planowania przestrzennego tkwi w systemie?

- Tak, to przede wszystkim niespójności systemowe. Ten proces nie funkcjonuje dobrze; nie mamy żadnych realnych narzędzi ekonomicznych, które pozwalałyby faktycznie sterować tym rozwojem.

Już od wielu lat dominuje wykładnia konstytucji, która głosi, że prawo do zabudowy wynika z prawa własności. A to oznacza, że każde ograniczenie trzeba właścicielowi zrekompensować, co z kolei powoduje, że mamy gigantyczną nadpodaż terenów budowlanych, bo "w drugą stronę" nie da się tego robić...

Jeżeli spojrzymy na systemy zachodniej Europy, to tam prawo do zabudowy nadaje państwo. Prawo własności jest święte, lecz w żaden sposób nie wiąże się z prawem do zabudowy. Dopiero samorządy lub rząd dodają tę dodatkową wartość, czyli prawo do zabudowy w konkretnych sytuacjach. To zaś stawia w innym świetle i system planowania, i możliwości sterowania rozwojem.

Mówiliśmy, że w Polsce trwa reforma systemu planowania. Tyle że trwa już kilkadziesiąt lat i wciąż jej kształt nie jest zadowalający...

- Tak, trwa od lat 90. - jesteśmy w stanie permanentnej reformy systemu planowania. Tak sobie kiedyś policzyłem, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmienia się średnio co 3 miesiące! Duże zmiany proponuje właściwie każdy rząd. Ostatnia duża zmiana to był kodeks budowlany. Prace nad nim trwały kilka lat. Kiedy już był gotowy, trafił do kosza!

Obecne zmiany idą w innym kierunku. W założeniach nie są złe, ale nie wiadomo, jaka będzie ich skuteczność. Osobiście nie spodziewam się, przynajmniej na razie, dużej skuteczności - właśnie przez ten brak synchronizacji z innymi politykami. Nie da się wszystkiego "zgrać" w kilka miesięcy, jeśli nie udało się tego zrobić przez całą minioną kadencję.

Mówi pan, że średnio co kwartał pojawiają się zmiany w systemie planowania. To brzmi trochę jak sztuka dla sztuki - niby coś poprawiamy, a nie naprawiamy.

- Bo wspomniane propozycje nie są przejawem żadnej wizji. Pamiętam, jak na początku 2010 r. konserwator zabytków dostał szersze uprawnienia w procedurze planistycznej, a za 3 miesiące te kompetencje mu obniżono...

To m.in. pokazuje, że nie ma spójnej wizji systemu, w której następowałyby zmiany. Taka chyba najbardziej kompleksowa zmiana zaszła w 2015 r., ale to były drobne poprawki w całej masie przepisów - bo całościowej zmiany systemu nie dało się wtedy przeprowadzić.

Czekamy na kolejne rozwiązania. Tym razem do września - wtedy mają być gotowe.

- No tak, czekamy. W naszym stanowisku w sprawie reformowania planowania i zagospodarowania przestrzennego pisaliśmy, że brakuje nam jednak punktu odniesienia: jak ma ta ustawa wyglądać? W tej chwili przygotowywane są przepisy, a nie zostały do końca opracowane założenia i to również może obniżyć wartość tej zmiany systemowej.

A jak to planowanie powinno wyglądać, by było efektywne, mądre i korzystne dla wszystkich?

- Tak naprawdę trudno powiedzieć... Powinniśmy najpierw wypracować konsensus i zastanowić się, jaki model planowania wybrać. Komisja Europejska w 1997 r. opracowała analizę systemów planowania w Europie i wyróżniła 4 różne grupy systemów (faktycznie w ramach UE mamy różne sposoby regulowania tego problemu). Pytanie, jaki wariant byłby nam najbliższy? Trzeba by odnieść do zróżnicowania społeczeństw, bo nie wyobrażam sobie, by u nas w pełni sprawdził się np. system niemiecki.

Musimy zatem uszyć system na miarę naszych potrzeb i możliwości, a takiej dyskusji też właściwie nie ma. Zamiast tego z innych systemów wybiera się fragmentaryczne narzędzia. Przykładowo: decyzja o warunkach zabudowy u nas zdemolowała przestrzeń, chociaż w systemie, z którego ja wyciągnięto, sprawdza się dobrze.

Trwają zatem prace nad czymś, co tak naprawdę nie wiadomo, jak ma ostatecznie wyglądać?

- Jeżeli jesteśmy cały czas pod presją czasu i nieustannie zmieniamy zamówienie - bo tak naprawdę na taką reformę jest też zamówienie polityczne - no to nigdy nie zrobimy tego dobrze. Moim zdaniem w tej chwili powinniśmy przede wszystkim zwracać uwagę na potrzebę dostosowania się do zmian klimatu. Nasz system planowania w tej chwili w żaden sposób tego nie wspiera, nie daje żadnych narzędzi, żeby sterować procesem przystosowywania się do zmian klimatu.

Plany adaptacji do klimatu, które były opracowywane dla dużych miast, tak naprawdę są przygotowywane poza systemem planowania. Ministerstwo Klimatu zaproponowało ostatnio warsztaty w kilku różnych panelach - ostatni z nich nazywał się ?planowanie przestrzenne?.

Jeżeli wyjmiemy z całościowego procesu właściwie wszystkie aspekty, które trzeba optymalizować w przestrzeni, to już nie ma co planować... Wniosek? Jeżeli wszystkie elementy czy podsystemy w mieście będą przygotowywane niezależnie, w sposób niezintegrowany, to planowanie nie będzie miało żadnej efektywności.

Trzeba rozmawiać. Ministerstwo Klimatu powinno się porozumieć z Ministerstwem Infrastruktury, Ministerstwem Energetyki itd., by wspólnie zbudować spójny system podejmowania decyzji. W skali lokalnej te wszystkie decyzje również powinny brać pod uwagę wszystkie polityki sektorowe. Nie można przygotować osobno planu gospodarki wodnej, jak obecnie, osobno planu zabudowy, energetyki, komunikacji itp. Wszystko powinno być uzgodnione w ramach jednej przestrzeni - nie w sposób konkurencyjny, ale na zasadach współpracy. Powtórzę: jeśli dzielimy te operację na poszczególne branże, to dobry system z tego nie wyjdzie.

Czego, pańskim zdaniem, można spodziewać się po reformie?

- Zmiany, ale nie naprawy systemu - jeśli w ogóle uda się przygotować ustawę. Nie wiem natomiast, czy zmiana dla zmiany jest dobra, bo wprowadza chaos, bo trzeba czekać nawet na orzeczenia sądowe, by wiedzieć, jak to będzie wyglądało - wszystkiego nie da się opisać, a praktyka stabilizuje się przez lata. Przez lata zmienia się też orzecznictwo sądów i znaczenia planów, i dopiero po dłuższym monitoringu da się powiedzieć, co nie wyszło, co zmienić i w jak.  Bo jeżeli nie naprawiamy tego, co nie działa, a zamiast tego zmieniamy cały system... To nierozsądne. A tego monitoringu właściwie nikt nie robi.

Jak w tym wszystkim mają odnaleźć się samorządy?

- Miasta czy gminy robią, co mogą, by w ramach obowiązujących przepisów jakoś sterować rozwojem, ale - jak już wspominałem - funkcjonują w warunkach nie tylko nieprzewidywalnego otoczenia ekonomicznego, ale i prawnego. Plany mają jakąś skuteczność, potrafią powstrzymać zabudowę działek, które nie powinny być zabudowywane, bo np. przewietrzają Warszawę. Z drugiej strony: wiadomo też, że one są niewystarczające.

Komitet Przestrzennego Zagospodarowania Kraju Polskiej Akademii Nauk przygotował raport o kosztach chaosu w Polsce. Jest mocno niedoszacowany, nie wszystko wzięto pod uwagę, ale - jak z niego wynika - koszty, jakie ponosimy przez rozproszenie zabudowy, są rzędu nakładów na całą służbę zdrowia!

Oczywiście każdy chciałby naprawić system, ale nie kosztem przegranych wyborów; podstawowe zasady, które mogłyby do tej naprawy doprowadzić - jak np. odwrócenie wolności budowlanej - są bardzo "niepoprawne polityczne". Podobnie jak zlikwidowanie wuzetek czy wprowadzenie podatku od wartości nieruchomości. To rodzaj rozwiązań, które mogłyby wpłynąć na zmianę skuteczności planowania i zmniejszenie kosztów ponoszonych przez nas wszystkich. Nie są jednak możliwe do wprowadzenia ze względów politycznych.

Prof. Tadeusz Markowski, były prezes Towarzystwa Urbanistów Polskich, twierdził, że dopóki nie będzie powszechnej katastrofy, dopóty nie da się tego zmienić. Dopiero gdy nie będzie możliwości przejazdu karetki pogotowia czy ugaszenia pożaru, zacznie zmieniać się mentalność społeczeństwa i priorytety wyborcze. Na razie to proces niepolityczny. Trzeba zacząć od powszechnej edukacji.

Całość na stronach PORTALU SAMORZĄDOWEGO

 

Logowanie

Zalogowani użytkownicy uzyskują dostęp do nowych pozycji w menu i kalendarium, a członkowie TUP mają możliwość pisania artykułów na stronie