Towarzystwo Urbanistów Polskich

  • Increase font size
  • Default font size
  • Decrease font size
Articles and statements > Rekomendowane zasady i zakres reformy praw gospodarki przestrzennej

Rekomendowane zasady i zakres reformy praw gospodarki przestrzennej

E-mail Print PDF
There are no translations available.

jako elementu zintegrowanego planowania rozwoju kraju

Stanowisko Głównej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej
Przyjęte na XV posiedzeniu Komisji w dniu 26 listopada 2010 roku

Znaczenie ładu przestrzennego, jako nierozłącznego atrybutu rozwoju zrównoważonego rozumianego w szerokim, zintegrowanym ujęciu, dla warunków życia obywateli, funkcjonowania gospodarki i szans rozwojowych Państwa spowodowało, że w krajach cywilizowanych racjonalizacja procesów przestrzennych stała się jednym z najważniejszych zadań władz publicznych. Również w Polsce za racjonalność procesów przestrzennych, za ład przestrzenny decydujący o wartości, jakości i tożsamości polskiej przestrzeni odpowiedzialność ponosi Państwo i jego władze publiczne – rządowe i samorządowe. Ład przestrzenny ma szereg aspektów:

 

 

  • społeczny - ważny dla każdego obywatela, ma wpływ na poziom aktywności społecznej i poczucie tożsamości; determinuje aktywność i integrację społeczną, ogranicza segregacje i wykluczenia;
  • ekonomiczny - decyduje o kosztach funkcjonowania miast, efektywności sieci infrastruktury, zwłaszcza transportowej, warunkach inwestowania i funkcjonowaniu przedsiębiorstw, w konsekwencji o dobrobycie materialnym i miejscach pracy;
  • kulturowy - chroni dziedzictwo narodowe i dorobek wieków, sprzyja kreatywności;
  • ekologiczny - chroni bogactwo przyrodnicze, decyduje o oszczędnym, racjonalnym, zrównoważonym zarządzaniu zasobami naturalnymi, o środowiskowych warunkach życia[TP].

Dlatego poprawa gospodarowania Polską Przestrzenią, ukierunkowana wieloaspektowym principium ładu przestrzennego, to jedno z najważniejszych i najpilniejszych zadań naszego Państwa.

Kryzys gospodarki przestrzennej

Polska gospodarka przestrzenna jest w stanie kryzysu, skutki jej nieracjonalności odczuwane są stale i powszechnie. Niekontrolowana urbanizacja i brak koordynacji przestrzennej procesów inwestycyjnych utrudnia funkcjonowanie jednostek osadniczych, pogarsza warunki życia oraz obniża społeczną, kulturową i ekonomiczną wartość przestrzeni. Interes publiczny nie jest chroniony, nawet jego postrzeganie jest ułomne, ograniczone zwykle do spraw inwestycji infrastrukturalnych. Brak jest zrozumienia, że koordynację procesów inwestycyjnych mogą zapewnić jedynie plany przestrzenne. Bez nich, często w trakcie realizacji inwestycji, ujawniają się spory i konflikty. Nie respektujemy dokumentów, prawa i polityki europejskiej, które zalecają troskę o jakość przestrzeni. Przykładowo: ignorowane są zapisy ratyfikowanej przez Polskę Europejskiej Konwencji Krajobrazowej oraz "Karty Lipskiej". W konsekwencji obserwujemy liczne negatywne zjawiska: niespójne kształtowanie przestrzeni centrów miejskich, substandard urbanistyczny nowego budownictwa, zwłaszcza zespołów mieszkaniowych, narastający bezład stref podmiejskich, rozpraszanie zabudowy na terenach rolniczych i rekreacyjnych, niszczenie wartości krajobrazu kulturowego i naturalnego, brzydotę znacznej części zabudowy terenów podmiejskich i wiejskich, chaotyczną zabudowę komercyjną pasów przydrożnych, degradację wizualną przestrzeni publicznych zaśmiecanych agresywną reklamą. Wszystko to powoduje narastającą degradację narodowego dziedzictwa, jakim są walory krajobrazu kulturowego i przyrodniczego Polski. Te zjawiska stają się barierą rozwoju, gdyż ich skutkiem jest coraz gorsze funkcjonowanie aglomeracji miejskich. Proces anarchizowania polskiej przestrzeni wymaga przeciwdziałania. Dla jego skuteczności konieczna jest całościowa i spójna polityka: - koncepcja prawna, instytucjonalna i profesjonalna kształtowania Polskiej Przestrzeni, jako elementu spójnej przestrzeni europejskiej. Bez tego nie będziemy w stanie konkurować w żadnej dziedzinie z innymi państwami, bowiem jakość przestrzeni warunkuje szanse konkurujących.

Wadliwe prawo – główne źródło kryzysu

O ładzie przestrzennym decyduje wiele czynników. Jednak najważniejszym, wstępnym warunkiem postępu w sferze gospodarki przestrzennej jest ukształtowanie spójnego prawa, którego treść i jakość oraz respektowanie decydują o ładzie przestrzennym. Treść prawa odzwierciedla politykę Państwa i jego władz naczelnych oraz interesy grup społecznych, a z racji na jego wieloprzedmiotowość i rozległość, obejmuje liczne i różne normy prawne; spójność prawa regulującego sferę przestrzenną winna być jego istotnym atrybutem. Jakość prawa to efekt kultury prawnej legislatora oraz efekt oddziaływania grup interesów i grup społecznych, wpływających na jego treść i jakość, niestety nazbyt często ze szkodą dla jego spójności i skuteczności. Zaś respektowanie prawa winno być poza dyskusją. Obserwujemy często uchwalanie wadliwego prawa, ustaw pełnych luk i niejasnych, umożliwiających różne interpretacje, postanowień. Wywołuje to konieczność wielokrotnych nowelizacji, nawet wkrótce po uchwaleniu ustaw, co zwiększa chaos prawny. Złe prawo skutkuje niedoskonałym, często sprzecznym orzecznictwem. Po jego skutkach stwierdzić można, że w sferze gospodarki przestrzennej cały system prawa jest wadliwy, bowiem stan zagospodarowania Polski, na wielu obszarach, pogarsza się pod jego rządami. Wyrywkowe nowelizacje pojedynczych ustaw, a zwłaszcza tworzenie tzw. spec-ustaw, nie poprawia sytuacji lecz - co twierdzi także Trybunał Konstytucyjny, powiększa chaos prawny. Prawdziwym curiosum i dowodem na tę tezę jest dyskusja o potrzebie ustawy, która skoordynuje spec-ustawy, jak się okazuje konkurencyjne lub wręcz sprzeczne. Kompleksowa analiza orzecznictwa administracyjnego dotyczącego sfery przestrzennej winna wręcz warunkować reformę systemową, i być jedną z istotniejszych wskazówek do zmian przepisów, w szczególności tych różnie interpretowanych, zwłaszcza orzeczeń stojących w sprzeczności z intencjami ustawodawcy, bez poszanowania zasad rozwoju zrównoważonego i ładu przestrzennego. Dlatego reformę systemu gospodarowania przestrzenią rozpocząć należy od reformy prawa dotyczącego sfery przestrzennej i realizacyjnej (ca 70 ustaw), a w jej konsekwencji - od zbudowania publicznych instytucji gospodarki przestrzennej - centralnej oraz regionalnych. Instytucje te winny odpowiadać za zreformowanie systemu gospodarowania przestrzenią i doprowadzenie jego rozwiązań i skuteczności do standardów europejskich.

Priorytety reformy prawa dla gospodarki przestrzennej

Główny cele reformy systemu zarządzania przestrzenią to uporządkowanie całej sfery gospodarki przestrzennej, poprzez aktywną realizację przez Państwo (rząd i samorządy terytorialne) kompleksowej polityki przestrzennej, w tym kontrolę i koordynację procesów urbanizacyjnych. Reforma winna zagwarantować skuteczną ochronę interesu publicznego oraz interesów podmiotów prywatnych (właścicieli, inwestorów i użytkowników), poprzez ich wzajemne wyważanie, racjonalne kształtowanie systemu i poszczególnych jednostek osadniczych, ochronę wartości kulturowych i przyrodniczych, tworzenie właściwych warunków życia oraz funkcjonowania osadnictwa, koniecznych dla rozwoju społecznego i gospodarczego, w tym dla prawidłowego działania mechanizmów rynkowych oraz aktywności inwestorów i przedsiębiorców. Przeprowadzenie koniecznej reformy jest możliwe jedynie poprzez kompleksowe działania rządu i Sejmu, przy przyjęciu spójnej polityki przestrzennej Państwa i zdefiniowanych w niej celów oraz priorytetów, jako płaszczyzny koordynacji nowej legislacji dla sfery przestrzennej:

Priorytet pierwszy - ochrona szeroko rozumianego interesu publicznego, w tym: przeciwdziałanie zawłaszczaniu przestrzeni publicznej i troska o przestrzenie publiczne – ważne dla budowy więzi społecznych i tożsamości; skuteczna ochrona jakości i tożsamości krajobrazu - ważnego składnika otoczenia ludzkiego, warunkującego jakość życia oraz określającego odrębność przyrodniczą i kulturową poszczególnych regionów kraju; ochrona środowiska i zapewnienie określonych standardów życia mieszkańcom miast wsi, co oznacza czystość środowiska, harmonię krajobrazu, dobrze funkcjonujący transport i właściwą dostępność usług. Interes publiczny obejmuje również eliminowanie strat makroekonomicznych, zwłaszcza ryzyka nieuzasadnionego marnotrawienia przestrzeni i nieracjonalne zużycie zasobów środowiska, co winno być gwarantowane poprzez respektowanie szeroko rozumianego ładu przestrzennego, jako atrybutu konstytucyjnie gwarantowanego rozwoju zrównoważonego.

Priorytet drugi - zbudowanie sprawnego systemu planowania przestrzennego na wszystkich jego poziomach, jako podstawowego instrumentu polityki przestrzennej władz publicznych - planowania krajowego obejmującego obszar całego kraju, planowania regionalnego obejmującego obszar całego województwa i jego obszarów funkcjonalnych (zwłaszcza metropolii) oraz planowania lokalnego obejmującego obszar gminy oraz jej części. Planowanie to, jako działalność władz publicznych – rządu i samorządów terytorialnych – stanowić winno element zintegrowanego planowania rozwoju kraju. Konieczne jest wprowadzenie obligatoryjności planowania i przyjęcie zasady monopolu planistycznego państwa (rządu i samorządów lokalnych), oddzielenie prawa do zabudowy działki od prawa własności oraz hierarchizacja planów – zgodnie z hierarchią celów rozwoju społecznego i gospodarczego, ustalanych przez władze krajowe, regionalne i lokalne. Tam, gdzie przedmiotem projektu jest przestrzeń publiczna, ale nie tylko tam, konieczne jest wprowadzenie obligatoryjności projektowania urbanistycznego i ruralistycznego, które pozwala na podejmowanie racjonalnych decyzji o kształcie przestrzeni.

Priorytet trzeci - zapewnienie praworządności w planowaniu i realizowaniu procesów przestrzennego rozwoju, skuteczna ochrona praw obywatela, właściciela i przedsiębiorcy, przejrzystość polityki przestrzennej Państwa. W celu pełnej realizacji konstytucyjnej zasady praworządności procedur planistycznych, z ustawodawstwa dotyczącego zagospodarowania przestrzeni muszą zostać wyeliminowane decyzje administracyjne; należy je zastąpić aktami prawa miejscowego, stanowionymi przez odpowiednie organy zgodnie z podziałem władztwa planistycznego. Swoistym gwarantem praworządności i transparentności gospodarowania przestrzenią z poszanowaniem interesu publicznego winna być szeroka i aktywna partycypacja społeczna, niezbędna szczególnie przy formułowaniu lokalnych strategii, polityk i prawa miejscowego.

Priorytet czwarty - wdrożenie do systemu gospodarowania przestrzenią podstawowych, zróżnicowanych terytorialnie i spójnych z polityką rozwoju, instrumentów ekonomicznych. W praktyce wielu krajów istnieje kilkadziesiąt różnego rodzaju instrumentów, kluczowe jednak znaczenie ma podatek od wartości nieruchomości (ad valorem); możliwe jest jego szybkie wprowadzenie, jako podatku w odniesieniu do niewykorzystanych obszarów miast, mających już status terenów budowlanych. Nie stworzy to społecznego konfliktu, natomiast zapoczątkuje proces porządkowania terenów miejskich, ułatwi gminom prowadzenie polityki przestrzennej, zwiększy ich dochody i ograniczy procesy spekulacyjne.

Priorytet piąty, jako swoista pochodna wcześniejszych priorytetów - tworzenie korzystnych warunków dla działalności gospodarczej, dla prawidłowego działania mechanizmów rynkowych oraz dla aktywności inwestorów i przedsiębiorców. Służyć temu winna polityka przestrzenna sektora publicznego, rządu i samorządów lokalnych oraz stabilność i spójność tej polityki. Konieczne są prawne instrumenty pozwalające na godzenie i respektowanie interesów obywatela, przedsiębiorcy, inwestora i właściciela, czyli budowy równowagi pomiędzy sferą interesu publicznego i prywatnego oraz budowy consensusu społecznego w sferze polityki przestrzennej i skuteczne ograniczanie konfliktów pomiędzy użytkownikami przestrzeni. Wdrożenie wspomnianych instrumentów ekonomicznych, zwłaszcza podatku od nieruchomości zwiększy podaż terenów dla inwestycji oraz pozwoli, aby dochody z tytułu „renty planistycznej”, zasilały budżety lokalne i służyły rozwojowi miast. Konieczne jest zbudowanie preferencyjnych warunków dla partnerstwa publiczno-prywatnego oraz dla organizacji non-profit, bowiem bez partnerstwa publiczno-prywatnego, nie jest możliwa modernizacja polskich miast i rozwiązanie kwestii mieszkaniowej. Ważnym instrumentem planistycznym i ekonomicznym stać się powinny obowiązkowe scalenia gruntów na terenach nowej urbanizacji, przygotowanie terenów inwestycyjnych przez władze gmin, w tym dla realizacji „wielkich projektów” urbanistycznych, ze szczególnym uwzględnieniem partnerstwa publiczno - prywatnego oraz stosowanie prawa pierwokupu przez władze lokalne. W sferze gospodarczej ważnym zadaniem jest tworzenie narzędzi umożliwiających skuteczną walkę z procesami spekulacyjnymi i szarą strefą gospodarki miejskiej. Konieczna jest pełna jawność planowania i procesów podejmowania decyzji w sprawach miasta, oraz usunięcie z prawa gospodarki przestrzennej decyzji administracyjnych oraz sformułowań pozwalających na swobodną interpretację jego zapisów.

Polityka a gospodarka przestrzenna – zasady - rekomendacje

  • Władza publiczna ponosi odpowiedzialność za racjonalne prowadzenie gospodarki przestrzennej – dlatego zmiany użytkowania terenu winny należeć do prerogatyw władz publicznych. Bez publicznej kontroli zagospodarowania terenu nie zapewnimy racjonalnego gospodarowania przestrzenią, gwarantującego jej użytkownikom możliwość korzystania z jej walorów i eliminującego konflikty. Stabilność planistyczna warunkuje nie tylko ład przestrzenny, ale jest też elementarnym warunkiem ładu ekonomicznego, czyli efektywnego gospodarczo użytkowania przestrzeni oraz właściwych warunków inwestowania. Bez mądrej polityki przestrzennej nie zapewnimy skutecznej ochrony dziedzictwa historii i ładu kulturowego w naszych miastach oraz na obszarach wiejskich ani nie wdrożymy do praktyki gospodarczej konstytucyjnej zasady zrównoważonego rozwoju. Cele te mogą być osiągnięte jedynie poprzez wprowadzenie skutecznej, publicznej kontroli użytkowania terenów w oparciu o formalnie (ustawowo) zdefiniowaną politykę przestrzenną i urbanizacyjną państwa (gminy, regionu i kraju). Zmiana przeznaczenia i sposobu zagospodarowania nieruchomości oraz wywłaszczenie nieruchomości winny być ustanawiane wyłącznie w trybie ustawowym i tylko wtedy, gdy są konieczne ze względu na bezpieczeństwo lub porządek publiczny, ochronę środowiska lub zdrowia oraz są uzasadnione ekonomicznie i społecznie.
  • Należy uspołecznić proces stanowienia oraz realizacji polityki przestrzennej, zwłaszcza proces planowania wymaga nowoczesnego systemu partycypacji społecznej. Konieczne jest wprowadzenie publicznej prezentacji projektu uchwał uruchamiających proces planowania, co zapewni obywatelom wcześniejszy dostęp do informacji o zamierzonych działaniach przestrzennych, bowiem angażowanie obywateli wyłącznie w momencie, kiedy dokumenty planistyczne są gotowe jest złym rozwiązaniem. Należy przystąpić do budowy podstaw informacyjnych autentycznej partycypacji społecznej, co wymaga utworzenia kompleksowego systemu informowania i edukowania społeczeństwa o problemach gospodarki przestrzenią, znaczenia ładu przestrzennego i zasadach zrównoważonego rozwoju. Publiczny charakteru procesu planowania - niepodatnego na korupcję oznacza konieczność wzmocnienia rangi zawodu planisty zatrudnionego w publicznym sektorze i wzmocnienie profesjonalizmu jednostek (biur i innych podmiotów) planowania.
  • Polityka przestrzenna Państwa – władz centralnych, województw i gmin winna być spójna i konsekwentna, winna służyć zarówno lokalnej społeczności jak również uwzględniać interesy regionów i kraju, w szczególności interesy które posiadają „atrybuty” przestrzenne. Polityka ta musi też zapewniać zrównoważony pod względem społecznym, gospodarczym, przyrodniczym i kulturowym rozwój przestrzenny kraju, regionów oraz rozwój lokalny, a także uwzględniać wypracowanie specjalnych polityk: architektonicznej i miejskiej oraz zdefiniowanie celów rozwoju w układzie hierarchicznym: krajowym, regionalnym i lokalnym. W świetle dotychczasowej praktyki i wobec różnych, niespójnych stanowisk i opinii prawnych, konieczne są rozstrzygnięcia o charakterze ustrojowo – konstytucyjnym, określające rolę władz centralnych i samorządów regionalnych oraz powiatowych i gminnych w stanowieniu i realizacji polityki przestrzennej. W tym kontekście, na podstawie dwudziestoletniego negatywnego doświadczenia ze sfery poszanowania ładu przestrzennego, głębokiej refleksji i poważnej dyskusji wymaga zakres stosowania zasady pomocniczości.
  • Konieczne jest stworzenie instrumentów, które wdrażać będą decyzje planów przestrzennych krajowych i regionalnych, zgodnie z przyjętą hierarchią celów i które zapewnią, że działalność wszystkich podmiotów prowadzących działalność w przestrzeni będzie zgodna z priorytetami polityk przestrzennych- krajowej oraz regionalnych. Dotyczyć to powinno zwłaszcza takich zagadnień jak: rozwój sieci transportowej, realizacja inwestycji strategicznych o znaczeniu ponadlokalnym, ochrona i kształtowanie krajobrazu, ograniczanie szkodliwych zjawisk przestrzennych, zwłaszcza nieracjonalnej ekspansji przestrzennej miast, zagwarantowania określonych, minimalnych standardów obsługi mieszkańców terenów zurbanizowanych (usługi, dostępność oświaty i służby zdrowia, tereny zieleni i rekreacji).
  • Zwiększenia odpowiedzialności Państwa za „procesy przestrzenne” wymaga, obok działań dyrektywnych, wzmocnienia roli mechanizmów rynkowych oraz właściwego uwzględnienia interesów głównych partnerów sektora prywatnego - przedsiębiorców i inwestorów. Wymaga to uczytelnienia i optymalizacji podziału władztwa planistycznego, określenia kompetencji stanowienia aktów prawa miejscowego przez podmioty publiczne oraz stworzenia mechanizmów pozwalających na ocenę i równoważenie różnorodnych interesów i eliminacji konfliktów nieuchronnie związanych z zagospodarowaniem przestrzennym. W tym celu należy stworzyć instrumenty i instytucje arbitrażowe (znane z praktyki innych krajów) zdolne do rozpoznawania skali konfliktów związanych z zagospodarowaniem przestrzeni oraz przygotowanie służb samorządowych i nadanie im właściwych kompetencji do antycypacyjnego zapobieganiu sytuacjom konfliktowym, także poprzez znaczne pogłębienie i upowszechnienie partycypacji społecznej w planowaniu przestrzennym.
  • O skuteczności kontroli procesów przestrzennych decydują granice uprawnień władz publicznych, zwłaszcza sposób realizowania konstytucyjnych praw właścicielskich. Dlatego konieczne jest zdefiniowanie treści prawa użytkowania, jeśli bowiem prawo użytkowania nie uzyska ograniczonej, przyjętej w innych krajach wykładni (z zasady obejmuje aktualny stan jej użytkowania), a jego zmiany nie znajdą się pod efektywną kontrolą publiczną, żadna nowa inicjatywa legislacyjna nie przyniesie oczekiwanej poprawy. Nadal właściciel nieruchomości będzie decydował, kiedy jego pole lub las staje się terenem budowlanym. Obecnie, nawet skrajni liberałowie ekonomiczni w krajach anglosaskich i w Europie Zachodniej nie kwestionują istnienia dobra (interesu) publicznego, którego ochrona wymaga ograniczenia praw własności prywatnej, pod warunkiem zachowania kontroli sądowej. Jasny i przejrzysty oraz skuteczny musi stać się system egzekwowania kontroli i respektowania jej wyników.
  • Kolejne nowelizacje polskich ustaw wprowadziły możliwość budowy poza obszarami objętymi planami (decyzje o warunkach zabudowy przy niewłaściwym stosowaniu zasady „dobrego sąsiedztwa”, ustawowe odrolnienie gruntów miejskich), co jest głównym (w sferze prawa) źródłem chaosu przestrzennego. Badania wykazują, że w niektórych gminach połowa budów to efekt wuzetek, a jedynie niektóre miasta dążą do pokrycia planami obszaru zurbanizowanego. Konieczne jest usunięcie z prawa tego instrumentu planistycznego gospodarowania przestrzenią, w myśl sformułowanej powyżej zasady, że o zmianach sposobu zagospodarowania terenu decyduje się w publicznym procesie planistycznym.

System planowania przestrzennego – zasady – rekomendacje

  • Głównym instrumentem gospodarki przestrzennej jest system planowania przestrzennego powiązany z systemem monitorowania i kontroli procesów przestrzennych. Należy prowadzić stały monitoring nie tylko przebiegu procesów przestrzennych, lecz również prawidłowości prowadzonej gospodarki przestrzennej oraz kompetentnego działania władz publicznych. Jeśli diagnozy wykażą, że kompetencje są nierealne lub pojawiają się progi społeczne i polityczne, to stwierdzenie takiego stanu powinno być podstawą do wrażania nowych instrumentów korygujących - regulacji, programów, rewizji wymiarowania interesu publicznego oraz zakresu stosowania zasady pomocniczości.
  • Konieczne jest wprowadzenie zasady obligatoryjnego sporządzania planów przestrzennych dla wszystkich szczebli zarządzania: planowania krajowego, planowania regionalnego (obejmującego terytorium całego województwa oraz jego obszary funkcjonalne i metropolitalne) oraz planowania lokalnego, miejscowego - obejmującego zurbanizowane i przewidziane do urbanizacji lub przekształceń tereny gminy. Wówczas możliwe będzie, ustawowe wprowadzenie zasad gwarantujących, że procesy inwestycyjne będą odbywać się wyłącznie na terenach objętych obowiązującym planem przestrzennym, a na terenach intensywnie zagospodarowanych i ważnych dla miasta - również projektowaniem urbanistycznym.
  • Konieczne jest wdrożenie generalnej zasady prawa gospodarki przestrzennej: całkowite wyeliminowanie uznaniowości w odniesieniu do kluczowych problemów przestrzennych. Kontrolę respektowania tej zasady winna zapewnić w szczególności powszechna, pogłębiona, wspomagana odpowiednimi działaniami edukacyjnymi i organizacyjnymi władz publicznych – aktywna partycypacja społeczna.
  • Nie ma racjonalnej potrzeby ani nie jest realne pokrycie planami miejscowymi całych obszarów gmin. Konieczne jest natomiast szybkie doprowadzenie do stanu, w którym urbanizacyjne procesy odbywają się wyłącznie na terenach objętych obowiązującymi planami miejscowymi, a zakres dopuszczalnej ekspansji urbanizacji wynika z realistycznie ocenionych potrzeb gminy oraz z przyjętych zasad polityki przestrzennej kraju i regionów. Zasada - zero tolerancji - dla ekspansji zabudowy bez uzasadnienia ekologicznego, ekonomicznego i publicznego, powinna być ideą przewodnią nowelizacji metodologii i narzędzi planowania przestrzennego.
  • Nie ma dobrych planów i skutecznej ich realizacji bez sprawnego, innowacyjnego i profesjonalnego planowania. Oznacza to wymóg zbudowania wysokiej jakości organizacji planistycznych przez m.in. rozwijanie wiedzy i umiejętności osób w biurach zajmujących się planowaniem. Wymaga to zmodernizowania lub zbudowania od podstaw publicznych instytucji gospodarki przestrzennej na szczeblu centralnym, wymaga też stworzenia instytucjonalnego potencjału oraz skutecznych instrumentów do egzekwowania, na wszystkich etapach planowania, zdefiniowanej i obowiązującej polityki przestrzennej władz publicznych. Zapisy prawa winny również skutecznie zapobiegać zjawisku uchylania się instytucji publicznych od wykonywania swoich zadań.
  • Niezbędne jest zbudowanie systemu planowania pozwalającego na szybkie elastyczne reagowanie na zmiany, ale jednocześnie planowania stabilizującego użytkowanie terenów w elementach decydujących o trwałym rozwoju. Niezbędne jest dopasowanie badań i zbierania danych do celów planowania, dla określenia potrzeb regionalnych i lokalnych, konieczna jest również reorientacji publicznej statystki i systemów zbierania informacji przestrzennych pod potrzeby planowania terytorialnego (rozumianego jako nowy typ planowania funkcjonalno - przestrzennego).

Planowanie przestrzenne – techniki i procedury

  • Należy wprowadzić do praktyki plan rozwoju województwa, zintegrowany z wszystkimi politykami sektorowymi, w którym będą zapisane strategie rozwoju i programy operacyjne oraz warstwa przestrzenna z tzw. ustaleniami wiążącymi w sferze planowania regulacyjnego oraz wiążące ustalenia tekstowe zorientowane na realizację polityki przestrzennej państwa oraz ochronę interesu publicznego. Plan ten, w zakresie decyzji wiążących winien mieć charakter obligatoryjny i winien stać się głównym instrumentem realizacji polityki przestrzennej państwa i regionu, gwarantującym jej przestrzeganie w planowaniu lokalnym i decyzjach materialnych podmiotów publicznych i prywatnych.
  • O rozwoju przestrzennym, o urbanistyce i architekturze, w stopniu najwyższym decyduje polityka gmin, zwłaszcza realizowana polityka przestrzenna i architektoniczna. Politykę przestrzenną gminy winno określać Studium, jako zintegrowany dokument planistyczny, stanowiący plan rozwoju gminy (ujmujący zagadnienia przestrzenne oraz program rozwoju społeczno-gospodarczego) z uchwalonymi i wiążącymi ustaleniami w zakresie podstawowych elementów rozwoju przestrzennego i ochrony terenów, wprowadzanymi do planów miejscowych. Studium winno być powiązane ze wszystkimi programami, do opracowania których gmina jest prawnie zobowiązana (zwłaszcza dot. ochrony środowiska, zaopatrzenia w media, transportu itp.).
  • Głównym zadaniem Studium powinna być koordynacja zamierzeń ochronnych i inwestycyjnych wszystkich organów administracji publicznej, jego ustalenia winny być wiążące dla wszystkich organów administracji publicznej na terenie gminy nie tylko przy sporządzaniu planów miejscowych. W celu realizacji aksjomatu „zero tolerancji dla ekspansji zabudowy bez interdyscyplinarnej oceny wariantów zagospodarowania gminy, przeprowadzonej z udziałem publicznym”, szczególnym zadaniem Studium winno być rozróżnienie obszarów: - zabudowanych; - chronionych przed zabudową; - nienadających się do zabudowy oraz - obszarów ewentualnej ekspansji. W obszarach już zabudowanych Studium winno wyróżniać tereny, gdzie można uzupełniać lub modernizować zabudowę bez zmiany funkcji oraz tereny, gdzie dotychczasowa funkcja wygasła i powinna być zmieniona – (np. z przemysłowej na mieszkaniową).
  • Wydawanie pozwoleń na budowę na nowych terenach urbanizacji powinno następować wyłącznie na podstawie planu przestrzennego. Należy wyeliminować decyzję o warunkach zabudowy. Uzupełnianie zabudowy obszarów zainwestowania miejskiego, bez zmiany ich funkcji, winno następować na podstawie gminnych przepisów urbanistycznych, bez konieczności sporządzania planu miejscowego, podobną zasadę proponuje przygotowywana inicjatywa legalizacyjna rządu. Gminne przepisy urbanistyczne, poza dopuszczaniem do uzupełniania zabudowy, mogą służyć (vide praktyka II RP) także poprawie stanu i wyglądu zabudowy już istniejącej, czy poprawie estetyki przestrzeni publicznych dróg, ulic oraz terenów zieleni, (przykładowo – ograniczających reklamy wielko-gabarytowe). Przepisy te nie powinny być wykorzystywane dla decyzji dotyczących ekspansji zabudowy na nowe tereny. Tereny na których obowiązywać będą przepisy urbanistyczne należy określać w Studium, a następnie w odrębnej uchwale/uchwałach przepisy, na podstawie których będą wydane pozwolenie na budowę. Równolegle, konieczne jest wdrożenie krajowych przepisów urbanistycznych (wymogi minimalne, podobne do warunków technicznych budownictwa).
  • Konieczne jest stworzenie warunków, które umożliwią samorządom terytorialnym wyprzedzającą realizację infrastruktury z jej refinansowaniem ze strony przyszłych użytkowników ( powiązanie finansowania infrastruktury z opłatami użytkowników) oraz wykup terenów dla przygotowywania terenów budowlanych.

Podsumowanie

Przed przystąpieniem do prac legislacyjnych nad systemowym, nowym ujęciem zasad prawnych dla zintegrowanego gospodarowania przestrzenią konieczne jest uzyskanie politycznego consensusu i uzgodnienie głównych zasad prawnych i rozwiązań systemowych regulujących spójną, kompleksową politykę przestrzenną Państwa, poprzez analogię do podobnych polityk licznych państw UE.

Należy wyjaśnić spór, od lat nierozstrzygnięty, o treść prawa własności, jeśli bowiem prawo własności nie uzyska ograniczonej – w odniesieniu do prawa zabudowy, przyjętej w innych krajach wykładni, a jego zmiany nie znajdą się pod efektywną kontrolą publiczną, żadna nowa inicjatywa legislacyjna nie przyniesie oczekiwanej poprawy.
Potrzebne jest określenie rangi interesu publicznego oraz ładu przestrzennego i ich pozycji w gospodarce przestrzennej.
Należy jednoznacznie rozstrzygnąć dylematy hierarchii planów i stworzyć skuteczne instrumenty egzekwowania, na wszystkich etapach planowania, zdefiniowanej i obowiązującej polityki przestrzennej władz publicznych, centralnych i regionalnych.
Należy również wdrożyć stosowaną w innych krajach zasadę oddzielenia procesu przejmowania wywłaszczanych terenów, od długotrwałych, często blokujących inwestycje publiczne, sporów o wysokość rekompensat.
Bez rozstrzygnięcia tych problemów reforma systemu gospodarowania przestrzenią nie powiedzie się.

Zatwierdził:

 

/-/ Adam Kowalewski

 

Przewodniczący

Głównej Komisji Urbanistyczno – Architektonicznej

Tags: Opinia
 

Logowanie

Zalogowani użytkownicy uzyskują dostęp do nowych pozycji w menu i kalendarium, a członkowie TUP mają możliwość pisania artykułów na stronie