Towarzystwo Urbanistów Polskich

  • Zwiększ rozmiar czcionki
  • Domyślny  rozmiar czcionki
  • Zmniejsz rozmiar czcionki

Stanowisko TUP przedstawione Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Budowlanego 23 stycznia 2013 r.

W „Rezolucji Lubelskiej” uczestnicy IV. Kongresu Urbanistyki Polskiej - zgromadzeni w Lublinie pod hasłem „Odpowiedzialni za miasto”, wyrazili głębokie zaniepokojenie niedostatecznym zaangażowaniem władz publicznych w procesy rozwoju miast, niewystarczającymi sposobami włączania mieszkańców i użytkowników miast w procesy dotyczące ich planowania i funkcjonowania, złym stanem gospodarki przestrzennej i słabością planowania przestrzennego, co prowadzi także do niekorzystnych zjawisk na rynku nieruchomości. Zwrócili się do Parlamentu i Rządu z apelem o (m. in.): szybkie podjęcie kompleksowej reformy gospodarki przestrzennej, której najważniejsze kierunki wytycza Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030, z jej Celem 6: „Przywrócenie i utrwalenie ładu przestrzennego” - rozumianym wieloaspektowo, ze szczególnym uwzględnieniem narzędzi ekonomicznych umożliwiających racjonalizację gospodarki przestrzennej. W tej Rezolucji zaapelowano do Władz Publicznych (m. in.) o to, żeby zreformowane prawo umożliwiało samorządom prowadzenie racjonalnej polityki przestrzennej, wprowadzając równocześnie bariery ustawowe i procedury nadzorcze, które ograniczą działania społecznie i gospodarczo szkodliwe. Apelowano, aby zreformowane prawo ułatwiało inwestowanie, upraszczając procedury i eliminując bariery administracyjne, gwarantując równocześnie, że planowane inwestycje nie naruszają interesu społecznego i dobrze służą miastu, a kontrola planistyczna ogranicza patologie urbanizacyjne, zwłaszcza zjawiska spekulacyjne oraz rozpraszanie zabudowy.

Uważamy, że przeprowadzenie koniecznej reformy prawa dotyczącego gospodarowania przestrzenią jest możliwe jedynie poprzez kompleksowe działania Rządu i Sejmu, przy przyjęciu priorytetów, które określiła Główna Komisja Urbanistyczno-Architektoniczna: „●Priorytet pierwszy - ochrona szeroko rozumianego interesu publicznego i jego szczególnego atrybutu - ładu przestrzennego, w tym: troska o przestrzenie publiczne – ważne dla budowy więzi społecznych i tożsamości; ochrona środowiska i zapewnienie określonych standardów życia mieszkańcom miast.(…) ●Priorytet drugi - zbudowanie sprawnego systemu planowania przestrzennego na wszystkich jego poziomach, jako podstawowego instrumentu polityki przestrzennej władz publicznych - planowania krajowego, planowania regionalnego obejmującego obszar całego województwa i jego obszarów funkcjonalnych (zwłaszcza metropolii) oraz planowania lokalnego obejmującego obszar gminy dokumentami definiującymi strategię rozwoju i zagospodarowania oraz jej istotne rejony – dokumentami stanowiącymi prawo miejscowe. ●Priorytet trzeci - zapewnienie praworządności w planowaniu i realizowaniu procesów przestrzennego rozwoju, skuteczna i wyważona ochrona praw obywatela, właściciela i przedsiębiorcy, przejrzystość polityki przestrzennej Państwa. ●Priorytet czwarty - wdrożenie do systemu gospodarowania przestrzenią podstawowych instrumentów ekonomicznych - zróżnicowanych terytorialnie i spójnych z polityką rozwoju; kluczowe znaczenie ma w tej dziedzinie podatek od wartości nieruchomości (ad valorem). ●Priorytet piąty - tworzenie korzystnych warunków dla działalności gospodarczej i prawidłowego działania mechanizmów rynkowych. Służyć temu winna polityka przestrzenna sektora publicznego oraz stabilność i spójność tej polityki. Konieczne są prawne instrumenty pozwalające na budowę równowagi pomiędzy sferą interesu publicznego i prywatnego (…).”

Celem systemowej reformy, z którym szczególnie utożsamia się nasze środowisko jest Cel. 6. KPZK 2030: „Przywrócenie i utrwalenie ładu przestrzennego.” Bez względu na to, jak szeroko rozumiane jest zadanie Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Budowlanego, tj. „opracowanie projektu przepisów rangi ustawowej w zakresie kompleksowej regulacji dotyczącej procesu inwestycyjno-budowlanego”, stoimy na stanowisku, że to zadanie konkretnie określone w Rozporządzeniu Rady Ministrów z 10 lipca 2012 r., nie może być interpretowane w sposób naruszający pryncypia dokumentu, bez wątpienia obejmującego sferę szerszą – przestrzenną, przyjętego przez Radę Ministrów już 13 grudnia 2011 r. oraz zaakceptowanego przez Sejm i opublikowanego w Monitorze Polskim – Dzienniku Urzędowym RP z 27 kwietnia 2012 r., tj. Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030. Co więcej, w tej sytuacji projekt przepisów opracowanych przez Komisję Kodyfikacyjną Prawa Budowlanego, zwłaszcza gdy proces inwestycyjny będzie ona definiować szeroko, jak np. w projekcie „Kodeksu Inwestycyjnego” opracowanym przez Izbę Architektów RP, powinien wpisywać się w opracowywany przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego „Plan Działań” zapewniających wdrożenie KPZK 2030. To bowiem w dużym stopniu od sprawności i racjonalności procesów inwestycyjno-budowlanych zależy realizacja Celu 6. KPZK, a więc jest oczywiste, że przepisy ich dotyczące muszą być spójne z całościową regulacją dotyczącą sfery przestrzennej, której ten Cel dotyczy. Tak więc - im większy będzie zakres regulacji dotyczącej „procesu inwestycyjno-budowlanego” proponowanej przez Komisję, tym większy będzie niezbędny zakres jej spójności (a wręcz podporządkowania), z regulacjami sfery przestrzennej, zwłaszcza tymi dotyczącymi realizacji Celu 6. KPZK.


W pracach Komisji Kodyfikacyjnej winny być więc wzięte pod uwagę następujące działania na rzecz przywrócenia i utrwalenia ładu przestrzennego określone w dokumencie KPZK: „●Wprowadzenie zintegrowanego (spójnego i hierarchicznego) systemu planowania społeczno-gospodarczego i przestrzennego zdolnego do efektywnej koordynacji działań podmiotów publicznych i polityk publicznych mających największe znaczenie dla zagospodarowania przestrzennego na różnych poziomach zarządzania. ●Uporządkowanie regulacji zapewniających sprawność i powszechność działania systemu planowania przestrzennego. Wzmocnienie instytucjonalne i jakościowe planowania przestrzennego.”


Realizacja Celu 6. KPZK 2030 wymaga spójnych i kompleksowych zmian legislacyjnych i instytucjonalnych - w pierwszej kolejności konieczne jest zdefiniowanie na poziomie rządowym kompleksowej polityki dotyczącej sfery przestrzennej oraz określenie skutecznego sposobu jej realizacji. Analiza zarządzania przestrzenią oraz jego konsekwencji ekonomicznych wykazuje, jak bardzo funkcjonowanie gospodarki kraju jest zależne od decyzji przestrzennych. Te konsekwencje mogą występować w krótszym lub dłuższym horyzoncie czasowym – począwszy od wymiernych kosztów realizacji poszczególnych inwestycji oraz wzrostu wartości nieruchomości, po trudniejsze do oszacowania, ale bardzo znaczące koszty jakości życia czy też koszty naruszenia wartości kulturowych i przyrodniczych. Nie ulega jednak żadnej wątpliwości, że racjonalna gospodarka powinna wykluczać marnotrawstwo wywołane przestrzennym chaosem, tworząc struktury przestrzenne generujące rozwój społeczny i ekonomiczny. Z takimi założeniami nie może stać w sprzeczności filozofia regulacji procesu inwestycyjno-budowanego, który – z oczywistych względów - winien być optymalizowany i racjonalizowany.

Sprawy ładu przestrzennego, jakości krajobrazu tak zurbanizowanego jak otwartego, przestrzeni publicznej i architektury, dziedzictwa kulturowego i przyrodniczego muszą być rozpatrywane i rozwiązywane z najwyższą uwagą, gdyż Polska, na tle większości krajów UE niekorzystnie wyróżnia się stanem przestrzeni. Potwierdziła to ostatnio dyskusja przeprowadzona na forum połączonych sejmowych Komisji Infrastruktury oraz Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej. Zdiagnozowany chaos przestrzenny, ze wszystkimi jego negatywnymi społecznymi, ekonomicznymi i kulturowymi skutkami jest, także w opinii tych Komisji, efektem braku spójnej polityki architektonicznej Państwa. Komisje stwierdzają, że racjonalne zarządzanie przestrzenią i zapobieganie degradacji polskiej przestrzeni winno stanowić jeden z priorytetów Rządu RP, ponieważ jakość przestrzeni przekłada się wprost na jakość życia obywateli. Przyjęta przez Rząd i zaakceptowana przez Sejm RP Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030 z jej Celem 6.tj.: „Przywrócenie i utrwalenie ładu przestrzennego" to ważny krok do poprawienia jakości polskiej przestrzeni. Kolejnym powinno być stworzenie szerokiej płaszczyzny koordynacji działań legislacyjnych ze sfery, szeroko rozumianej, gospodarki przestrzennej. Komisje wniosły w dezyderacie skierowanym do Prezesa Rady Ministrów (m.in.) o „Powołanie międzyresortowej komisji ds. Polskiej Polityki Architektonicznej, która, w sposób skoordynowany i kompleksowy, przygotuje projekt takiej Polityki i założenia koniecznych zmian legislacyjnych.” Takim założeniom powinny być podporządkowane także zmiany legislacyjne dotyczące procesu inwestycyjnego. ZG TUP popiera i rekomenduje do dyskusji nad rządowym projektem polityki architektonicznej społeczny projekt „Polskiej Polityki Architektonicznej – polityki jakości krajobrazu, przestrzeni publicznej i architektury” uzupełniony „Kartą Przestrzeni Publicznej” oraz aneksem ws. wpływu zarządzania przestrzenią na gospodarkę, środowisko i życie społeczne. Jego autorzy wskazują, że „wprowadzenie rozwiązań proponowanych w projekcie Polskiej Polityki Architektonicznej (…), pozwoli na uzyskanie istotnych korzyści ekonomicznych, ekologicznych i społecznych, do których trzeba wliczyć zarówno oszczędności w procesie realizacji infrastruktury i zabudowy, niższe koszty eksploatacyjne, ale co najważniejsze zwiększoną jakość i atrakcyjność budowanych struktur miejskich oraz kształtowanej przestrzeni niezurbanizowanej, a co za tym idzie – większą wartość nieruchomości, zaś w konsekwencji – wyższy standard życia mieszkańców i większą konkurencyjność polskich miast w układzie międzynarodowym.” Praca nad elementami takiej rządowej polityki w zasadzie jest już rozpoczęta, jako że w KPZK 2030 zapisano szereg propozycji reform systemowych zarysowanych w społecznym projekcie Polskiej Polityki Architektonicznej. Ta zbieżność nie powinna pozostać niezauważona w pracach Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Budowlanego.

Dostrzegając oczywiste związki między prawem planowania przestrzennego a prawem budowlanym i jednocześnie widząc potrzebę porządkowania tych dwóch zbiorów przepisów, TUP krytycznie ocenia zamiar łączenia obu tych dziedzin prawa w ramach jednej inicjatywy legislacyjnej. Stanowisko takie wynika z ugruntowanego w teorii i praktyce poglądu o niesłuszności traktowania alokacji i lokalizacji inwestycji jako jednego z aspektów (elementów) procesu inwestycyjno-budowlanego, przyjmując nawet jego najbardziej kompleksowe i szerokie rozumienie. Wyznaczanie terenów inwestycyjnych powinno bowiem podlegać ogólnospołecznym i ogólnoekonomicznym kryteriom wyboru. Jesteśmy głęboko przekonani, że decydowanie o tym „co i gdzie budować” – to domena planowania publicznego”. Natomiast proces inwestycyjno-budowlany powinien być racjonalizowany z punktu widzenia jego sprawności i efektywności, z uwzględnieniem wymogów bezpieczeństwa, co oznacza że „jak projektować i budować” – to domena prawa budowlanego.


ZG TUP podkreśla, iż Towarzystwo – na podstawie dotychczasowych diagnoz wypracowanych w toku środowiskowych dyskusji - uznaje, że poniższe podstawowe założenia – paradygmaty winny stanowić układ odniesienia dla wszelkich poczynań związanych z systemowymi zmianami prawa planowania przestrzennego. Z satysfakcją stwierdzamy, że w dużym stopniu są one respektowane w treści KPZK 2030.

  • Ład przestrzenny jest per se dobrem wspólnym, i z tego tytułu daje władzy publicznej możliwość (obowiązek) kształtowania sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości.
  • Z tytułu prawa własności nieruchomości nie wynika bezpośrednio prawo do jej zabudowy. Prawo do zabudowy jest reglamentowane na podstawie aktów miejscowego - prawa zagospodarowania przestrzennego.
  • Dokonywanie zmian przeznaczenia terenu i ustalanie warunków zabudowy powinno być, co do zasady, możliwe tylko w drodze stanowienia aktów prawa miejscowego, powiązanych z aktami planowania przestrzennego o charakterze ogólnym (kierunkowym, strategicznym).
  • Plany zagospodarowania przestrzennego: kraju, województw, gmin i wybranych obszarów powinny tworzyć system łączący zakres ich ustaleń z podmiotowością i z zasadą pomocniczości, determinującą stopień hierarchiczności ustaleń prawnych dokumentów planistycznych.
  • Za niedopuszczalne z mocy prawa należy uznać zabudowę nowych terenów, w sytuacji istnienia rezerw na terenach już zabudowanych i wyposażonych w odpowiednią infrastrukturę. Ekspansja zabudowy w sytuacji istnienia rezerw na terenach przeznaczonych do zabudowy w już obowiązujących planach może nastąpić w drodze wyjątku i tylko po uprzednim uzasadnieniu społeczno-ekonomicznym.

 

Z wyrazami poważania

[prof. dr hab. Tadeusz Markowski]                            [arch. Grzegorz Buczek]

Prezes TUP                                                        Wiceprezes TUP

 

[nota bene: powyższe tezy zredagowano na podstawie tekstów Rezolucji Lubelskiej, KPZK 2030, Stanowiska GKU-A „Rekomendowane zasady i zakres reformy praw gospodarki przestrzennej, jako elementu zintegrowanego planowania rozwoju kraju, społecznego projektu Polskiej Polityki Architektonicznej, opinii Oddziału TUP w Warszawie, które rekomendujemy Komisji pod rozwagę w całości]

Tags: Opinia
 

Logowanie

Zalogowani użytkownicy uzyskują dostęp do nowych pozycji w menu i kalendarium, a członkowie TUP mają możliwość pisania artykułów na stronie