Opracowania planistyczne jako narzędzia kształtowania ładu przestrzennego

środa, 05 października 2011 13:40 Grzegorz A. Buczek
Drukuj

Motto: „Gaździno, a ile to kosztuje u Was pobyt ? Panocku, w tym więksym pokoju 100 złotych za dzień, a w tym mniejsym - 150. Dlaczego !? A bo wicie, z tego mniejsego zobacycie Giewont, a z tego winksego - tylko stodołę Józka Gąsienicy!” [zasłyszane].

Jak rozumieć „ład przestrzenny” ?

Termin „ład przestrzenny” używany przez urbanistów (i nie tylko !) od dziesiątków lat, przepisem został po raz pierwszy zdefiniowany dopiero ponad 8 lat temu, w ustawie z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [dalej: ustawa o PiZP]. Stało się tak pomimo tego, że już w ustawie z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym sprawy ładu przestrzennego wymieniono na pierwszym miejscu wśród zadań własnych gminy [Art.7.1.Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy: 1) ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, (…)]. Ilekroć w ustawie o PiZP jest mowa o ładzie przestrzennym to zgodnie z przepisem art. 2 pkt 1 – „należy przez to rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne”. Charakterystyczne jest to, że wśród cech ładu przestrzennego wcale - wbrew dość powszechnej opinii oraz głosom krytyków - nie dominują kwestie „kompozycyjno-estetyczne”. Istotą ładu przestrzennego jest bowiem harmonijna całość oraz uporządkowane relacje wielu dotyczących przestrzeni uwarunkowań i wymagań, w tym społeczno-gospodarczych. Ład przestrzenny jest też nieodłącznym atrybutem konstytucyjnie gwarantowanego rozwoju zrównoważonego. Może dla uniknięcia nieporozumień należało zamiast terminu „ład” użyć (przez analogię do tego pojęcia w angielskim, francuskim, niemieckim i innych językach) słowa „porządek” (przestrzenny)?

 

Ustawa o PiZP [w art. 1 ust.1] „określa: - zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej, - zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań.” I dalej [w art. 1 ust. 2]: „W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza [m. in.]: - wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; (…) - wymagania ochrony środowiska (…); - wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego (…); - wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia (…); - walory ekonomiczne przestrzeni; - prawo własności; - potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa; - potrzeby interesu publicznego (…); - potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej (…).” Zastanawiające jest, że wymaganiom ze sfery ładu przestrzennego tak często przeciwstawiane jest uwzględnianie w planowaniu przestrzennym innych potrzeb, np. prawa własności, w sytuacji gdy ustawodawca wyliczył je wszystkie w jednym przepisie i w takiej jak wyżej kolejności… Opracowania planistyczne winny więc możliwie harmonijnie ujmować i regulować wszelkie te wymagania, a ich skutkiem winien być szeroko rozumiany, wieloaspektowy ład przestrzenny, pozytywnie wpływający m. in. na wartość nieruchomości.

Warto zwrócić uwagę na to, jak zagadnienie ładu przestrzennego i jego wieloaspektowości przedstawiono w projekcie Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030, który Ministerstwo Rozwoju Regionalnego poddało w pierwszej połowie br. szerokim konsultacjom społecznym. Otóż projekt KPZK 2030 definiuje sześć celów polityki przestrzennego zagospodarowania kraju, które to cele, „wraz odpowiednimi instrumentami powinny zapewnić realizację wizji przestrzennego zagospodarowania Polski 2030” przedstawionej w projekcie, i które „nie mogą być taktowane rozłącznie” ponieważ „są ze sobą ściśle powiązane i dopełniają się wzajemnie”:

  1. Podwyższenie konkurencyjności głównych ośrodków miejskich Polski w przestrzeni europejskiej poprzez ich integrację funkcjonalną przy zachowaniu policentrycznej struktury systemu osadniczego sprzyjającej spójności.
  2. Poprawa spójności wewnętrznej kraju poprzez promowanie integracji funkcjonalnej, tworzenie warunków dla rozprzestrzeniania się czynników rozwoju oraz wykorzystanie potencjału wewnętrznego wszystkich terytoriów.
  3. Poprawa dostępności terytorialnej kraju w różnych skalach przestrzennych poprzez rozwijanie infrastruktury transportowej i telekomunikacyjnej.
  4. Kształtowanie struktur przestrzennych wspierających osiągnięcie i utrzymanie wysokiej jakości środowiska przyrodniczego i walorów krajobrazowych Polski.
  5. Zwiększenie odporności struktury przestrzennej na zagrożenia naturalne i utraty bezpieczeństwa energetycznego oraz kształtowanie struktur przestrzennych wspierających zdolności obronne państwa.
  6. Przywrócenie i utrwalenie ładu przestrzennego.”

Tak więc zagadnienie ładu przestrzennego oprócz wysokiego miejsca w zbiorze zadań własnych gminy oraz podstawy do działań w sferze przestrzennej (obok rozwoju zrównoważonego) ma według propozycji MRR stać się jednym z sześciu celów polityki przestrzennego zagospodarowania kraju. Poniżej istotne fragmenty roboczej wersji fragmentu tekstu projektu KPZK 2030 (z końca marca 2011 r.) dotyczące tego celu, tj. „przywrócenia i utrwalenia ładu przestrzennego”.

„Ład przestrzenny to główny cel zagospodarowania przestrzennego na wszystkich poziomach planowania: krajowym, regionalnym, lokalnym i funkcjonalnym. (…) W zagospodarowaniu przestrzennym ład przestrzenny oznacza uporządkowanie i harmonię pomiędzy różnymi elementami składowymi przestrzeni i funkcjami struktury przestrzennej, stanowiąc kryterium oceny jakości zmian zagospodarowania w odniesieniu do sprawności procesów społeczno-gospodarczych i jakości życia. Brak ładu i niska jakość zagospodarowania przestrzennego sprawiają, że polskie miasta nie są atrakcyjne dla inwestorów zagranicznych i wykwalifikowanych kadr decydujących o współczesnym rozwoju, a obszary wiejskie tracą szanse na dywersyfikację swoich funkcji gospodarczych. Wzmagają się problemy społeczne w miastach. Brak ładu, który zauważamy w skali mikro przekłada się na niższą produktywność całej gospodarki w skali makro.

Znaczenie ładu przestrzennego, jako nierozłącznego atrybutu rozwoju zrównoważonego rozumianego w szerokim, zintegrowanym ujęciu, dla warunków życia obywateli, funkcjonowania gospodarki i szans rozwojowych powoduje, że racjonalizacja procesów przestrzennych stała się obecnie jednym z najważniejszych zadań władz publicznych. (…) W konsekwencji racjonalizacja polityki przestrzennej, przywrócenie i poszerzanie ładu przestrzennego stają się w Polsce strategicznym składnikiem nowoczesnej zintegrowanej polityki spójności terytorialnej. (…) Skutki zewnętrzne działalności społeczno-gospodarczej (w tym efekty rozprzestrzeniania) stanowią coraz większe pole interwencji w polityce rozwoju, dlatego zagospodarowanie przestrzenne jest obecnie jednym z najważniejszych instrumentów budowania spójności terytorialnej, a sfera związana z funkcjonowaniem gospodarki przestrzennej wyrażająca się w ładzie przestrzennym społecznym, gospodarczym i ekologicznym i współdecyduje o spójności systemów społeczno-gospodarczych i ekologicznych. W nowych jakościowo uwarunkowaniach systemowych, w ciągłym procesie przewidywania i projektowania przyszłości, rozwiązywania sytuacji konfliktowych, w ciągłej grze o kształt przestrzeni proces równoważenia rozwoju, regulowany przez formułowanie zasad i kierunków określających politykę ładu zintegrowanego, będzie łączył w sobie:

(…) Pojęcie ładu przestrzennego funkcjonujące w tym systemie związane z zagospodarowaniem przestrzennym, wyraża dążenie do harmonijności, uporządkowania, proporcjonalności i równoważenia środowiska człowieka. W hierarchii wartości społecznych ład przestrzenny nabiera rosnącego znaczenia. Staje się bowiem w coraz większym stopniu niezbywalnym elementem jakości życia i środowiska przyrodniczego, a także efektywności gospodarowania. W polityce przestrzennej ład przestrzenny wyraża zarówno funkcjonalność, logikę, czytelność i jasność struktur przestrzennych, jak i ich zharmonizowanie tak wzajemne jak i z przyrodą oraz wysoką użyteczność i efektywność we wszystkich skalach: od lokalnej do krajowej. Jest to uporządkowana całość, której części poddane są wspólnym regułom gry, a jej logika funkcjonowania, funkcjonalność struktury oraz czytelność przestrzenna tworzą, także w każdym wymiarze terytorialnym, wysokie walory estetyczne i jakość środowiska człowieka. Te zasady równoważenia rozwoju, wraz z istniejącymi uwarunkowaniami wewnętrznymi i zewnętrznymi, należy przyjąć jako podstawę metodologiczną funkcjonowania całego systemu kształtowania i realizacji polityki przestrzennej państwa. (…)”

Ład przestrzenny a zawartość dokumentów planistycznych

Ustawodawca ustalił, że w planowaniu przestrzennym na wszystkich jego „poziomach” – od krajowego po lokalny – należy uwzględniać wymagania ładu przestrzennego. Cytowany projekt KPZK 2030 podkreśla, iż ład przestrzenny to wręcz główny cel zagospodarowania przestrzennego. W dalszych rozważaniach rozważane będą jednak tylko dokumenty planistyczne „poziomu lokalnego”, tzn. takie, których sporządzanie, uchwalanie i realizacja leży w kompetencjach gminy samorządowej. To bowiem zadania własne gminy samorządowej obejmują sprawy „ładu przestrzennego” (a także – następne w ustawowo zapisanej kolejności „gospodarki nieruchomościami” !). I to gminne dokumenty planistyczne najbardziej wpływają znacząco na wartość nieruchomości i lokalne rynki nieruchomości. Ustawowym obowiązkiem gminy samorządowej jest definiowanie lokalnej polityki przestrzennej w dokumencie (obejmującym cały obszar gminy) „studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego” [dalej: studium, studium gminy], a także realizacja tej polityki poprzez stanowienie zgodnego z nią prawa miejscowego dotyczącego przestrzeni, czyli sporządzanie, uchwalanie i realizacja miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego [dalej: plan, plan miejscowy]. Projekty tych dokumentów są sporządzane na podstawie przepisów wspomnianej ustawy o PiZP, a więc organa gminy samorządowej obowiązują cytowane wyżej przepisy i definicje, w szczególności te dotyczące ładu przestrzennego. Zagadnienie ładu przestrzennego jest przez Ustawodawcę przywoływane wielokrotnie, także w przepisach dotyczących bezpośrednio tych dokumentów. Przykładowo, w art. 10. ust.1. napisano m. in.: „W studium uwzględnia się uwarunkowania [zagospodarowania przestrzennego – GB] wynikające w szczególności z: (…) 2) stanu ładu przestrzennego i wymogów jego ochrony;( …)”. Oznacza to, że przy określaniu w studium kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy należy brać pod uwagę wymagania ustawy dotyczące kształtowania i ochrony ładu przestrzennego. Minister infrastruktury w swym rozporządzeniu z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy postanowił w szczególności, iż „§4.(…) 2. W projekcie studium należy określić wpływ uwarunkowań, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy, na ustalenie kierunków i zasad zagospodarowania przestrzennego gminy, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy.” Tak więc „uwarunkowania wynikające ze stanu ładu przestrzennego” powinny być czytelnie określone jako czynniki wpływające na kształtowanie kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, wyróżniane w studium obowiązkowo aż w szesnastu grupach problemowych, a w szczególności: a w szczególności: „Art. 10. ust. 2. (…) 1) kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów; 2) kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy; 3) obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu kulturowego i uzdrowisk; 4) obszary i zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; 5) kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej; 6) obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym; 7) obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa (…); 8) obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m² oraz obszary przestrzeni publicznej; 9) obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne; (…) 11) obszary szczególnego zagrożenia powodzią (…); 12) obiekty lub obszary, dla których wyznacza się w złożu kopaliny filar ochronny;(…) 14) obszary wymagające przekształceń, rehabilitacji lub rekultywacji; 15) granice terenów zamkniętych i ich stref ochronnych;(…)”. Zapisy lokalnej polityki przestrzennej dotyczące kierunkowego rozwiązywania tych problemów nie mogą nie brać pod uwagę wymagań dotyczących ochrony i kształtowania ładu przestrzennego.
Co prawda studium gminne nie jest aktem prawa miejscowego (nazywane jest „aktem kierownictwa wewnętrznego”), ale Ustawodawca zadecydował, iż: „Art. 9. (…) 4. Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.” Tę zależność przepisy ustawy o PiZP określają precyzyjniej, m. in.: „Art. 15. 1. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium (…). (…) Art. 20. 1. Plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (…).” Co więcej, Ustawodawca postanowił, iż: „Art. 28. 1. Naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. (…)”.

Kwestia ładu przestrzennego jest także szczegółowo uregulowana w odniesieniu do zawartości planu miejscowego. Ustawodawca określił dwanaście grup problemowych, które winny być szczegółowo uregulowane ustaleniami prawa miejscowego w planie, a wśród nich bardzo wysoko umieścił ład przestrzenny: „Art. 15 (…) 2. W planie miejscowym określa się obowiązkowo: 1) przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o rożnym przeznaczeniu lub rożnych zasadach zagospodarowania; 2) zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego; (…).” Minister infrastruktury uszczegółowił te wymagania dotyczące zawartości planów miejscowych w rozporządzeniu z dnia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W szczególności, w odniesieniu do ustaleń ze sfery ładu przestrzennego postanowił: „§ 4. Ustala się następujące wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego: (…) 2) ustalenia dotyczące zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego powinny zawierać określenie cech elementów zagospodarowania przestrzennego, które wymagają ochrony, określenie cech elementów zagospodarowania przestrzennego, które wymagają ukształtowania lub rewaloryzacji oraz określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów; (…).”A więc w planie miejscowym można ustalić np. ochronę pewnych wybranych widoków, poprzez zapisanie zakazu zabudowy !

Przepisy a praktyka

Jeśli Ustawodawca wielokrotnie, z takim naciskiem i – jak się wydaje - precyzyjnie określił wymagania dotyczące ładu przestrzennego, dlaczego stan polskiej przestrzeni jest oceniany wysoce krytycznie ?
Ponad rok temu, w tekście „Samorząd gminny a ład przestrzenny” autor niniejszych rozważań napisał m. in.: „20. rocznica wejścia w życie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wydaje się być dobrą okazją do oceny tego, czy i jak gminy samorządowe (z)realizowały ich zadania własne, a szczególnie to opisane na początku art. 7 ustawy o samorządzie gminnym (…) czyli sprawy „ładu przestrzennego”. A literalnie „rzecz ujmując” – czy i jak organa gmin samorządowych zaspokajały specyficzną (niewątpliwie b. ważną, bo wskazaną przez ustawodawcę jako pierwszą w kolejności !) zbiorową potrzebę ich wspólnot na ład przestrzenny ? Gwoli uczciwości (w tym zakresie) należało by raczej mówić co najwyżej o rocznicy 15., ponieważ transformacja w sferze gospodarowania przestrzenią opóźniła się znacznie w stosunku do transformacji ustrojowej. Gminy samorządowe otrzymały narzędzie prawne adekwatne (?) do zmiany swojego ustroju w roku 1990 dopiero pięć lat później, bo ustawa z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym weszła w życie 1 stycznia 1995 r. Wiele gmin korzystało więc w pierwszej kadencji z przepisów otrzymanych w spadku po poprzednim ustroju, czyli z ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym. W tej ustawie termin „ład przestrzenny” nie występuje, a jej wnikliwy czytelnik może znaleźć jedynie – zbliżony do tego pojęcia – następujący przepis: „Art. 3. Planowanie przestrzenne powinno uwzględniać: (…) 4) wymagania w zakresie porządku zabudowy, zapewniające właściwe warunki użytkowe i estetyczne w przestrzennym zagospodarowaniu obszarów;(…).”. To zapewne ten przepis łączący wymagania „porządku zabudowy” z „właściwymi warunkami użytkowymi i estetycznymi” spowodował, że sporządzane i uchwalane do końca 1994 r. – już przez organa „odrodzonego” samorządu gminnego – plany miejscowe różniły się od siebie dość znacząco, gdyż - jak wiadomo – walory użytkowe i estetyczne to pojęcia wysoce subiektywne. (…) Tak więc miejscowe plany ogólne zagospodarowania przestrzennego, które powstawały w tamtych latach dla całych miast i gmin (i na ogół świetnie się miały aż do końca 2003 roku, ponieważ nie rodziły prawie żadnych formalnych zobowiązań prawnych i finansowych), były niewątpliwie wysoce użyteczne dla ich władz i bardzo im się podobały. Zwykle też, ze względu na swoją swoiście rozumianą „elastyczność”, nie były one efektywnym narzędziem ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, a raczej przyczyną jego (nie?)świadomej destrukcji. Pomimo że już od marca 1990 r. gminy były zobowiązane zaspakajać zbiorowe potrzeby swych wspólnot w sferze ładu przestrzennego, to przecież ich rady, do których wyłącznej właściwości należy m. in. „uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego”, nie musiały z mocy jakiekolwiek ustawy wiedzieć co oznacza ów tajemniczy „ład przestrzenny”. W konsekwencji – mogły traktować go bardzo subiektywnie i bez głębszej refleksji w tym zakresie uchwalać plany miejscowe podsuwane im przez wójtów, burmistrzów i prezydentów oraz ich „służby planistyczne”… Być może zresztą wspólnoty samorządowe żadnych zbiorowych potrzeb co do ładu przestrzennego nie artykułowały, albo też artykułowały je w sposób niespójny, niewyrazisty, żeby nie użyć określenia „chaotyczny” ? Tej sytuacji nie zmieniło wejście w życie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., jako że i w niej nie podano definicji ładu przestrzennego ! I pomimo że w art. 1 ust. 2 napisano m. in. że: „W zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza: 1) wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, (…)”, to w ustępie poprzednim napisano: „1. Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym(…), określa zakres oraz sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele i ustalania zasad ich zagospodarowania, przyjmując rozwój zrównoważony jako podstawę tych działań,(…)”. Jednak wówczas to pojęcie było także wysoce nieostre… Konstytucyjny obowiązek ochrony środowiska przez władze publiczne („kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju”) wprowadzono w połowie 1997 roku, zaś sam „zrównoważony rozwój” ustawowo określono dopiero w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, zaś termin „ład przestrzenny” zdefiniowano w końcu w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o PiZP (…). Z opisanej sytuacji wynika, że organa samorządu gminnego przez 13 lat swego funkcjonowania, obarczone ustawowym obowiązkiem zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnot samorządowych w sferze ładu przestrzennego – jako składnika swego pierwszego „zadania własnego” - nie dysponowały ustawową wykładnią tego pojęcia. Co więcej, na podstawie ówczesnych nieprecyzyjnych przepisów dotyczących planowania przestrzennego, mogły tę sferę traktować wysoce subiektywnie !

Należy zważyć, że – pomimo reformy ustrojowej z 1990 r. - do końca 2003 r. większość gmin i miast była pokryta planami miejscowymi sporządzonymi przeważająco na podstawie przepisów z 1984 r., które pojęcia ładu przestrzennego nie definiowały oraz - tylko w niewielkim zakresie – na podstawie przepisów z 1994 r., które o nim zaledwie wspominały. Trudno się więc dziwić, że owego dramatycznego zaniedbania spowodowanego bez wątpienia (bo przecież ich (chęci) działań w „dobrej wierze” dla zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnot nie sposób kwestionować !) wskazaną luką prawną nie zdołano nadrobić przez zaledwie niecałych 7 lat (nawet jeśliby w tej dziedzinie były bardzo „tłuste”…), czyli od wejścia w życie ustawy o PiZP czyli od 11 lipca 2003 r., z ową „wakującą” definicją… Niestety, lata te były raczej chude, „urodzaj planistyczny” wystąpił w niewielu miastach i gminach, a do tego owe zróżnicowane zbiory, w swym uśrednionym statystycznym wskaźniku „pokrycia”, są mocno skażone „plonami planistycznymi” ustawy z 1994 r. (…) Oznacza to, że co najmniej połowa (a zwykle więcej !) obowiązujących planów miejscowych pochodzi z lat 1995 -2002/3 (ba, w niektórych miastach, ustawa z 1994 r. nadal jest podstawą do ich obecnego uchwalania - po latach leżakowania w sądach z powodu rozpatrywania protestów i zarzutów !). Co to może oznaczać w sferze ładu przestrzennego – patrz wyżej! (…). Jaki jest stan ładu przestrzennego w naszym kraju, czy też raczej stan permanentnego i pogłębiającego się nieładu, a więc chaosu przestrzennego – każdy widzi, i nie tyko – istnieją bowiem dość rzetelne i kompleksowe raporty na ten temat… Zgodnie z konstytucyjną zasadą subsydiarności gminy samorządowe uzyskały bardzo szerokie i chronione uprawnienia, ale także obowiązki - zadania własne. „Działalność samorządu podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności.” (art. 171 ust. 1 Konstytucji RP). Czy w opisanej wyżej sytuacji prawnej dotyczącej ładu przestrzennego można gminom samorządowym zarzucić działania nielegalne – niezgodne z prawem, a także drastyczne zaniedbania co do nadzoru właściwym organom administracji publicznej ? Czy też może założenie „subsydiarności” zostało nazbyt pochopnie zastosowane do sfery, z którą gminy samorządowe najwyraźniej nie są w stanie się uporać ? (…) Czy w konsekwencji tej oceny – dla bardzo wielu miast i gmin zapewne negatywnej – lokalny samorząd powinien nadal odpowiadać za ład przestrzenny ? (…).”

Koszty i zyski z kształtowania oraz ochrony ładu przestrzennego

Ustawodawca był oczywiście świadom, że planowanie przestrzenne, w tym realizacja wymagań dotyczących ładu przestrzennego, wpływa na wartość nieruchomości. Przy pracach nad zasadniczą dla reformy systemowej ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym, która weszła w życie dopiero 1 stycznia 1995 roku, zakładano, że – w sensie ekonomicznym – wspierać reformę samorządową i planistyczną będzie także reforma podatkowa, czyli wejście w życie podatku katastralnego – ad valorem – tj. od wartości nieruchomości. Jego brak jest powszechnie odczuwalny, a wprowadzona zamiast niego (wspomnianą ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym i kontynuowana ustawą o PiZP – prawie bez zmian) „proteza”, czyli tzw. renta planistyczna praktycznie nie działa i jest jedna z najistotniejszych przyczyn ekonomicznej nieefektywności planowania miejscowego oraz jego dość luźnych związków z mechanizmami rynku nieruchomości… Niemniej warto przytoczyć podstawowe przepisy dotyczące tego problemu, także w kontekście rozważania zagadnienia „jakość / ład przestrzenny a wartość (nieruchomości)”. Ustawodawca postanowił m. in.: „Art. 36. 1. Jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, (…) żądać od gminy: 1) odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo 2) wykupienia nieruchomości lub jej części. (…) 3. Jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości uległa obniżeniu, a właściciel albo użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość i nie skorzystał z praw, o których mowa w ust. 1 i 2, może żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości. 4. Jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. (…).”

Charakterystyczne, że Ustawodawca usankcjonował wyłącznie wpływ planów miejscowych na zmianę wartości nieruchomości, tymczasem plany te wykonywane muszą być w zgodności z zapisami odnośnego studium gminnego, w którym organa gminy podejmują strategiczne decyzje, w szczególności dotyczące kierunkowej zmiany przeznaczenia terenów, lokalizacji inwestycji celu publicznego itp., zwykle zasadnicze z punktu widzenia wartości nieruchomości. Czy i jak decyzje studium gminnych wpływają na zmiany wartości i ceny transakcyjne na lokalnych rynkach nieruchomości, to zagadnienie wymagające szczegółowych badań, ale nawet powierzchowne obserwacje potwierdzają tego typu zależności (w Warszawie np. zauważalny był wzrost wartości nieruchomości w sąsiedztwie planowanego przebiegu drugiej i trzeciej linii metra „ujawnionych” w studium…). Oczywisty wpływ na wartość nieruchomości mają wskazane w studium lokalizacje obiektów i infrastruktury z natury uciążliwej dla otoczenia, ale w takich sytuacjach wzrost lub spadek wartości zależny jest od kierunkowego przeznaczenia terenów sąsiadujących: np. wartość terenów przeznaczonych na inwestycje o charakterze przemysłowo – składowym wzrasta praktycznie bez względu na stopień uciążliwości planowanych inwestycji infrastrukturalnych – istotna jest bowiem ich „obecność”. Te zależności są oczywiste wówczas, gdy ład przestrzenny rozumiany jest „wieloaspektowo”, a nie tylko w kategoriach estetycznych.

Przyczyny chaosu przestrzennego

Ta „wieloaspektowość” ładu przestrzennego ujawnia się jedynie w profesjonalnie sporządzanych dokumentach planistycznych – studiach gminnych i planach miejscowych. Tylko bowiem zapisy i ustalenia takich dokumentów mogą (i powinny !) – zgodnie z wymaganiami ustawy o PiZP – tworzyć warunki do takiego ukształtowania przestrzeni, „które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne”. Wynika to z ustawowo określonej zawartości studium gminnego oraz planu miejscowego, a także z odnośnej procedury planistycznej. Takich szczegółowych wymagań Ustawodawca nie przypisał zawartości i procedurze regulującym wydawanie obu typów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu [dalej: decyzje o wzizt], zakładając – w szczególności w odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy [dalej: decyzje o wz] – że będą one ustalać warunki zabudowy dla niewielkich terenów niezabudowanych jednak położonych w obszarach zurbanizowanych, w warunkach tzw. „dobrego sąsiedztwa”. Niestety powszechna praktyka realizacyjna, wspierana orzecznictwem administracyjnym, w którym dominuje literalna interpretacja szczegółowych przepisów dotyczących decyzji o wzizt, spowodowała wyeliminowanie wymagań dotyczących ładu przestrzennego z większości obszarów gmin i miast. W orzecznictwie administracyjnym dotyczącym decyzji o wzizt cytowane przepisy ustawy o PiZP (tj. art. 1 i 2) są po prostu ignorowane, a argumenty odwołujące się do ich treści – kwestionowane. Do tego tylko niecałe 30 % (w „uśrednionym” ujęciu statystycznym) obszarów gmin pokrytych jest planami miejscowymi, a w praktyce orzecznictwa administracyjnej dominuje teza o braku relacji zależności decyzji o wzizt od lokalnej polityki przestrzennej zdefiniowanej w studium gminnym. W konsekwencji większość decyzji o pozwoleniu na budowę wydawanych jest nie na podstawie planów miejscowych zgodnych z właściwymi studiami gminnymi, w których – przynajmniej formalnie – dominuje ustawowy wymóg kształtowania i ochrony ładu przestrzennego (i rozwoju zrównoważonego), a na podstawie decyzji administracyjnych, które mogą ignorować te wymagania… To m. in. dlatego decyzje o warunkach zabudowy postrzegane są np. w analizach wykonywanych dla potrzeb Sejmu, jako główna przyczyna chaosu przestrzennego, zaś w resortowym projekcie ustawy o zmianie ustawy o PiZP (który jednak nie znalazł się w zbiorze priorytetów legislacyjnych kończącej się kadencji…) zaproponowano ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. W tymże projekcie zaproponowano wprowadzenie ogólnie obowiązujących standardów urbanistycznych, mających gwarantować ład przestrzenny na chociażby minimalnym poziomie.

Od dawna wiadomo, że są trzy podstawowe czynniki wpływające na wartość nieruchomości: 1. lokalizacja, 2. lokalizacja oraz 3. lokalizacja. Jej cechy można przeanalizować i ocenić, gdy rozważamy walory nieruchomości znajdującej się w otoczeniu zurbanizowanym, o stosunkowo niewielkiej dynamice zmian o ograniczonym potencjale rozwoju czy przekształceń. Dla takiej nieruchomości decyzja o wz (oczywiście sporządzona z poszanowaniem uwarunkowań wynikających z bezpośredniego sąsiedztwa) jest stosunkowo dobrym materiałem do uwzględnienia przy szacowaniu wartości. Jednak walory pojedynczych nieruchomości zlokalizowanych na obszarze urbanizowanym (typu greenfield) lub reurbanizowanym tj. przekształcanym czy rewitalizowanym (typu brownfield) można ocenić wyłącznie na podstawie opracowań planistycznych co najmniej o randze lokalnej polityki przestrzennej (studium), a optymalnie – prawa miejscowego z taką polityką zgodnego, czyli planu miejscowego. Tylko takie dokumenty – w przeciwieństwie do treści decyzji o wzizt – zawierają informacje, studium - kierunkowe i ogólniejszej natury, zaś plan miejscowy – szczegółowe i wiążące organ wydający pozwolenia na budowę o inwestycjach i sposobie użytkowania terenów przeznaczonych do nowej zabudowy i/lub do przekształceń zabudowy istniejącej, a więc tym samym o walorach lokalizacji. Analiza treści tych dokumentów (dla operatów szacunkowych) pozwala rzetelnie ocenić wartość nieruchomości objętej planem miejscowym (a także na podstawie zapisów studium, jednakże w warunkach ryzyka wywołanego możliwością „zepsucia” jej jakości przez wywołujące negatywne skutki decyzji o wzizt wydanych dla działek budowlanych w bezpośrednim w niespójności ze studium…). Obserwowane zachowania na lokalnych rynkach nieruchomości wywołują „marketingową” reakcję deweloperów na rynkowy mechanizm (w którym jakość „urbanistyczna” bezpośrednio pozytywnie wpływa na wartość poszczególnych nieruchomości): jest to coraz powszechniejsze promowanie produktów mieszkaniowych przy użyciu terminu „miasteczko” (zamiast dotychczasowego „osiedle”), do tego zwykle z określeniami typu „ekologiczne”, „zielone” lub nawiązującymi do pozytywnie się kojarzących nazw własnych tradycyjnie ukształtowanych, prestiżowych zespołów mieszkaniowych dzielnic i miast. Niestety jest to często tylko „chwyt marketingowy” (w więc właściwie oszustwo…), gdyż wiele z tak reklamowanych nowych zespołów mieszkaniowych ma niewiele (lub wręcz nic !) wspólnego z przestrzenią i jakością „miasteczek” i ich „zielonych zakątków”. Zwykle brak w nich przestrzeni publicznych – tak towarzyszących zabudowie, jak ogólnodostępnych terenów urządzonej zieleni, podstawowych lokalnych usług, komunikacji publicznej itd. … Jest to rezultat realizacji takich zespołów zabudowy nie na podstawie planów miejscowych (w których ustalono wymagania dotyczące szeroko rozumianego, wieloaspektowego ładu przestrzennego), ale na podstawie decyzji o warunkach zabudowy wydawanych dla wielkich terenów (czasem nawet dziesiątków hektarów !), a nie (jak to zakładał ustawodawca) – dla pojedynczych działek budowlanych położonych w granicach obszarów już co najmniej częściowo zurbanizowanych.

Ład przestrzenny a kryzys na rynku nieruchomości

„Produkty mieszkaniowe” nie spełniające wymagań ładu przestrzennego sprzedawały się dłuższy czas całkiem nieźle – w sytuacji zasadniczej przewagi popytu nad podażą. W warunkach zbliżonych do równowagi nabywcy zaczęli preferować jakość, a także ograniczone ryzyko gwarantowane przez plan, a nigdy przez decyzje o wz. Szczególnie interesujące rezultaty wpływu ładu przestrzennego ładu na wartość nieruchomości zaobserwowano na rynku dotkniętym najgłębszym kryzysem…

W Stanach Zjednoczonych – państwie o najbardziej rozwiniętym rynku nieruchomości - wobec narastającej krytyki nowo realizowanych zespołów zabudowy mieszkaniowej, w których jakość życia była oceniana niżej niż w zespołach o „tradycyjnej” urbanistyce, IV. Kongres Nowej Urbanistyki USA przyjął w 1996 r. „Kartę Nowej Urbanistyki”, w której europejscy urbaniści widzą oczywiste odwołania do cech ładu przestrzennego, tak jak on jest rozumiany na „starym kontynencie”. Napisano w niej m. in.: „Kongres Nowej Urbanistyki widzi niedoinwestowanie obszarów śródmiejskich, chaotyczne rozpraszanie się zabudowy, narastającą segregację ekonomiczną i społeczną, pogarszający się stan środowiska naturalnego, zmniejszanie się obszarów rolnych i otwartych oraz degradację zabudowy stanowiącej społeczne dziedzictwo, jako jedno złożone wyzwanie dla budowania wspólnoty. Opowiadamy się za rewaloryzacją istniejących centrów miejskich oraz samych miast w spójnych regionach metropolitarnych, za przekształceniem rozproszonej zabudowy podmiejskiej we wspólnoty sąsiedzkie tworzące różnorodne dzielnice, za ochroną środowiska naturalnego oraz zastanego dziedzictwa kulturowego. (…) Postulujemy restrukturyzację polityki społecznej i praktyk rozwojowych wedle następujących zasad: dzielnice powinny być zróżnicowane pod pełnionych funkcji oraz grup mieszkańców; wspólnoty te powinny być projektowane z myślą o pieszych, transporcie publicznym i ruchu samochodowym; elementem kształtującym miasta powinny być obszary publiczne i instytucje wspólnotowe wyraźnie przestrzennie określone i powszechnie dostępne; przestrzenie miejskie powinny być kształtowane przez projektowanie architektoniczne i krajobrazowe eksponujące lokalną historię, klimat, ekologię oraz tradycję budowlaną. (…) Domagamy się, aby polityka społeczna, praktyka deweloperska, planowanie urbanistyczne oraz procesy projektowe kierowały się następującymi zasadami ( m.in.): Dzielnica [tj.: zróżnicowana jednostka mieszkaniowa małych i dużych miast] (…) m.in.: 13.Szeroki wachlarz typów i cen mieszkań dostępnych w jednej dzielnicy, umożliwi ludziom różnego wieku, pochodzenia i dochodów nawiązywanie codziennych kontaktów wzmacniających więzi osobiste i obywatelskie, istotne dla prawdziwej społeczności lokalnej. (…) 18.Różnorodne tereny zieleni, od ogródków jordanowskich i skwerów do boisk i ogrodów publicznych powinny stanowić wyposażenie dzielnic. Przestrzenie chronione i otwarte powinny być wykorzystywane do wyodrębniania oraz połączenia poszczególnych dzielnic i stref. Kwartał, ulica, budynek: 19.Podstawowym zadaniem projektowania architektury i krajobrazu miejskiego jest przestrzenne zdefiniowanie ulic i przestrzeni publicznych, jako obszarów wspólnego użytkowania.” [pełny tekst Karty Nowej Urbanistyki: www.cnu.org/node/689 ]

Po ponad 10 latach od realizacji pierwszych projektów zespołów mieszkaniowych w oparciu o pryncypia zapisane w Karcie Nowej Urbanistyki lokalne amerykańskie rynki nieruchomości pozytywnie zweryfikowały te zasady. Pomimo głębokiego kryzysu tych rynków nieruchomości w takich zespołach – w przeciwieństwie do realizowanych w „typowo” amerykański sposób (ekstensywna, rozproszona zabudowa, bez przestrzeni publicznych, z wszelkimi preferencjami dla ruchu samochodowego kosztem ruchu pieszego i komunikacji zbiorowej) – prawie zupełnie nie straciły na wartości ! Jest to zresztą zjawisko szersze, zweryfikowane nie tylko przez ostatni kryzys rynku nieruchomości. W lutym br. rządowa północnoamerykańska Agencja Ochrony Środowiska [EPA] raport – wynik badań „Market Acceptance of Smart Growth” w którym porównano wyniki odsprzedaży w latach 1998 – 2004 domów w osiemnastu zespołach zabudowy zrealizowanych zgodnie z zasadami „smart growth” (kojarzonego w USA bezpośrednio z „nową urbanistyką”, a którego europejskimi odpowiednikami są rozwój zrównoważony i ład przestrzenny) z domami w identycznej liczbie monofunkcyjnych mieszkaniowych podmiejskich „sypialni”. Porównanie cen transakcyjnych wypadło zdecydowanie na korzyść tych pierwszych, co – jak napisali autorzy raportu –„dla deweloperów i władz lokalnych powinno stać się wartościową informacją dotyczącą planowania, zatwierdzania i realizacji” tego typu projektów. Te rekomendacje można zaadresować wprost do ich polskich odpowiedników…

w Warszawie, w maju 2011 r.

Grzegorz A. Buczek

XX KRAJOWA KONFERENCJA RZECZOZNAWCÓW MAJĄTKOWYCH
Gospodarowanie przestrzenią „nad” i „pod” gruntem
28-30 września 2011 r. Katowice

Tags: Opinia