Zbliżający się VII Kongres Urbanistyki Polskiej „Urbanistyka na rozdrożu” w Gliwicach będzie ważnym miejscem rozmowy o tym, dokąd zmierza dziś polskie planowanie przestrzenne. W Kongresie uczestniczyć będzie również nasza pracownia – Biuro Rozwoju Miasta „KATOWICE” Sp. z o.o., działająca od 1989 roku. Powstaliśmy z inicjatywy miasta Katowice oraz środowiska urbanistów i architektów, w czasie, gdy polskie miasta wchodziły w okres głębokich zmian ustrojowych, gospodarczych i przestrzennych.

Przez ponad trzy dekady obserwowaliśmy te zmiany nie tylko z bliska, ale przede wszystkim braliśmy w nich udział. Zmieniał się sposób myślenia o mieście, przepisy, narzędzia pracy i oczekiwania mieszkańców. Sama urbanistyka również stawała się coraz bardziej złożona: obok przeznaczenia terenów coraz większe znaczenie zyskiwały kwestie środowiskowe, infrastrukturalne, społeczne, krajobrazowe i klimatyczne, a także realny dialog z lokalnymi społecznościami.

Zmieniała się także nasza pracownia. Dziś jej ster przejął młody zespół urbanistów i specjalistów, który korzysta z doświadczenia poprzednich pokoleń, ale pracuje już w zupełnie innych realiach. I właśnie teraz po raz kolejny znaleźliśmy się w momencie przełomowym: między systemem, który przez lata wyznaczał ramy pracy planistów, a nowym modelem, którego skutki dopiero zaczynamy poznawać. Reforma to nie tylko nowe instrumenty. To również cyfryzacja, nowe podejście do danych przestrzennych i inny sposób prowadzenia dialogu społecznego. W przypadku planu ogólnego widać to szczególnie wyraźnie – dokument funkcjonuje przede wszystkim jako dane przestrzenne zapisane w GML, które trzeba umieć odczytać, analizować i kontrolować.

Dlatego Kongres traktujemy nie tylko jako ważne wydarzenie branżowe, lecz także jako dobry moment, by porozmawiać o tym, jak reforma wygląda już nie na poziomie założeń, ale w praktyce konkretnych miast i gmin. A tej praktyki w ostatnich dwóch latach mieliśmy naprawdę dużo.

Od założeń reformy do praktyki planów ogólnych

Założenia reformy znaliśmy jeszcze zanim nowe instrumenty weszły do naszego codziennego warsztatu. Śledziliśmy dyskusję o kierunku zmian także z perspektywy Komisji ds. Reformy Planowania Przestrzennego Towarzystwa Urbanistów Polskich. Wiedzieliśmy więc, jaka była wizja nowego systemu, jakie problemy miał rozwiązać i jakie cele mu stawiano. Potem przyszedł moment sprawdzania tej wizji w praktyce.

Ostatnie dwa lata w dużej mierze upłynęły nam na sporządzaniu planów ogólnych gmin. Reforma bardzo szybko przestała być więc tematem dyskusji, a stała się codzienną pracą: analizą istniejącego zagospodarowania, obowiązujących planów miejscowych, uwarunkowań środowiskowych, infrastruktury, demografii, potrzeb rozwojowych oraz oczekiwań samorządu i mieszkańców. Każdą ogólną zasadę trzeba było przełożyć na konkretną przestrzeń. To właśnie możliwość porównania założeń reformy z codzienną praktyką okazała się dla nas najcenniejsza. Mogliśmy zobaczyć, które rozwiązania rzeczywiście się sprawdzają, a gdzie teoria zderza się z warunkami, których nie da się ująć w jednym schemacie.

Praca nad planami ogólnymi szybko przypomniała nam coś, co w urbanistyce jest oczywiste, ale w przepisach nie zawsze łatwo uchwycić: polskie gminy są skrajnie różne. Inaczej pracuje się w mieście o zwartej strukturze i niemal pełnym pokryciu planami miejscowymi, inaczej w gminie wiejskiej z silną presją na rozpraszanie zabudowy, a jeszcze inaczej w gminach górskich, przemysłowych czy podmiejskich. Ten sam system prawny musi więc obsłużyć bardzo różne historie rozwoju, struktury przestrzenne i lokalne potrzeby. Dopiero w takiej pracy naprawdę widać zarówno mocne strony reformy, jak i miejsca, w których dobra idea zaczyna napotykać ograniczenia praktyczne.

Planowanie w warunkach zmiennych decyzji inwestycyjnych

Nie jest to problem drugorzędny. Plan ogólny ma tworzyć stabilne ramy rozwoju gminy, ale jednocześnie musi uwzględniać duże inwestycje publiczne, których koncepcje potrafią zmieniać się szybciej niż sama procedura planistyczna. W praktyce oznacza to ciągłe śledzenie dokumentacji zewnętrznej i dużą ostrożność przy przenoszeniu do planu informacji, które wciąż mogą się zmienić.

W trakcie prac nad planami pojawiały się kolejne warianty przebiegu infrastruktury, a projektant musiał na bieżąco sprawdzać, która wersja jest aktualna i czy powinna już wpływać na projektowaną strukturę przestrzenną gminy. Bywało, że za zmianami projektów po prostu trudno było nadążyć, a były one kluczowe dla początkowo uzgodnienia, a później zaopiniowania projektu planu ogólnego.

To doświadczenie pokazało jeszcze jedną rzecz: nowych zasad uczyli się równolegle projektanci, samorządy i instytucje uczestniczące w procedurze. Czasem trzeba było więc wyjaśniać nie tylko przyjęte rozwiązania przestrzenne, ale również samą konstrukcję planu ogólnego i granice tego, co można w nim prawnie ustalić.

Opinie i uzgodnienia. Między zakresem planu a oczekiwaniami instytucji

Najlepiej było to widać w części opinii i stanowisk instytucji. Pojawiały się w nich kwestie ważne merytorycznie, ale niemieszczące się w zakresie ustaleń planu ogólnego. Można je opisać w uzasadnieniu tekstowym albo pokazać w części graficznej, lecz trzeba pamiętać, że uzasadnienie nie jest uchwalanym ustaleniem planu. W efekcie nie każde oczekiwanie organu da się przełożyć na dane, które ostatecznie tworzą plan ogólny.

W trakcie wdrażania reformy zmienił się także katalog organów opiniujących i uzgadniających. Organów uzgadniających jest dziś stosunkowo niewiele, ale z naszej perspektywy są to właśnie te instytucje, których stanowiska dotyczą kluczowych uwarunkowań i ochrony najważniejszych interesów publicznych.

Cyfryzacja nie zaczyna się od programu

Jednym z najciekawszych, a zarazem najbardziej wymagających tematów ostatnich lat była cyfryzacja planowania przestrzennego w gminach. Sam kierunek zmian oceniamy dobrze. Odejście od myślenia o planie wyłącznie jako o papierowej mapie i przejście do uporządkowanych danych przestrzennych daje zupełnie nowe możliwości. Dane można porównywać, zestawiać z innymi zbiorami i wykorzystywać także później – już nie tylko przy sporządzaniu planu, ale w codziennym zarządzaniu przestrzenią. Tyle że każda gmina zaczynała tę zmianę z innego miejsca.

Pracowaliśmy z samorządami, w których GIS był już naturalnym narzędziem pracy. Urzędnicy sprawnie korzystali z geoportali, gromadzili własne dane i swobodnie się nimi posługiwali. Tam plan ogólny po prostu dołączał do istniejącego już systemu informacji o przestrzeni. Były też gminy wyposażone w podstawowe narzędzia, ale korzystające z nich rzadko albo niechętnie. I były takie, w których pracę z danymi przestrzennymi trzeba było zaczynać niemal od podstaw.

Nie traktujemy tych różnic jako zarzutu wobec samorządów. Wynikają z lat nierównych możliwości kadrowych, organizacyjnych i technologicznych. Reforma po prostu sprawiła, że stały się bardzo widoczne. Mimo tych różnic większość gmin potrafiła korzystać z ministerialnej przeglądarki danych planistycznych. Czasem wystarczało krótkie szkolenie, czasem urząd od początku pracował swobodnie, łącznie z analizą generowanych raportów. Tam, gdzie kompetencje były większe, naturalnym kolejnym krokiem był QGIS i praca na wielu warstwach jednocześnie. I właśnie tutaj, naszym zdaniem, przebiega granica między cyfryzacją formalną a rzeczywistą.

Nie chodzi o to, żeby papierową mapę zastąpić plikiem GML. Sens pojawia się dopiero wtedy, gdy dane pomagają podejmować lepsze decyzje. Cyfryzacja planowania to więc nie tylko zmiana narzędzia. To zmiana sposobu pracy z przestrzenią.

Od BIP do Rejestru Urbanistycznego – coraz czytelniejszy dostęp do danych

Kolejnym ważnym krokiem było uruchomienie 1 lipca 2026 r. Rejestru Urbanistycznego. Sam pomysł jednego miejsca, w którym można znaleźć informacje i dane planistyczne, oceniamy pozytywnie. Na pełną ocenę jego funkcjonowania jest jeszcze za wcześnie, ale kierunek jest dobry: mniej rozproszonego szukania dokumentów, więcej porządku i większa dostępność danych dla mieszkańców, projektantów i administracji.

Pozytywną zmianę widzimy również na stronach BIP. W wielu gminach materiały zaczęły być porządkowane czytelniej – według etapów procedury, tak aby łatwiej można było odnaleźć ogłoszenia, projekty, uzasadnienia czy raporty z konsultacji. Nie zawsze udało się wprowadzić układ folderów i nazewnictwo, które rekomendowaliśmy, ale ogólny kierunek zmian jest wyraźnie dobry.

Nowe konsultacje, ale potrzeba rozmowy pozostała ta sama

Podobne zderzenie nowych narzędzi z codzienną praktyką obserwowaliśmy podczas konsultacji społecznych. Nowe przepisy otworzyły możliwość korzystania z różnych form partycypacji, ale praktyka pokazała, że samorządy nadal najczęściej wybierały spotkanie otwarte i dyżur projektanta. Powód był zwykle prosty: tego oczekiwali mieszkańcy. Nie widzimy w tym porażki cyfryzacji. Dobre narzędzie powinno odpowiadać ludziom, a nie zmuszać ludzi do dopasowania się do narzędzia.

W kilku gminach udało nam się zastosować model hybrydowy. Obok spotkań i dyżurów stacjonarnych prowadziliśmy również dyżury online. Takie rozwiązanie sprawdzało się szczególnie dobrze jako uzupełnienie kontaktu bezpośredniego – dawało możliwość udziału osobom, które z różnych powodów nie mogły pojawić się w urzędzie.

Zmieniały się też sposoby składania wniosków i uwag. Papier wciąż pozostaje ważny, ale coraz częściej mieszkańcy korzystają z kanałów elektronicznych: ePUAP-u, e-Doręczeń, poczty elektronicznej i podpisów elektronicznych. Co ciekawe, zmienia się nie tylko sposób wysłania pisma, ale też jego język i forma.

AI wchodzi do planowania – od strony mieszkańca!

Większość wniosków i uwag nadal jest bardzo konkretna: właściciel wskazuje swoją nieruchomość i pisze, czego oczekuje. Coraz częściej spotykamy jednak osoby, które posługują się już symbolami stref planistycznych i świadomie wskazują np. SJ, SW czy SZ. Równocześnie wciąż pojawia się tradycyjne: „chcę, żeby moja działka była budowlana”. Dla mieszkańca to sformułowanie jest zwykle oczywiste, dla urbanisty może jednak oznaczać kilka różnych rzeczy. I właśnie wtedy trzeba przełożyć potoczne oczekiwanie na język nowego systemu.

Wiele pism zawiera też uzasadnienie. Mieszkańcy wskazują istniejącą zabudowę, sąsiedztwo, dostęp do drogi czy infrastruktury i próbują wyjaśnić, dlaczego ich nieruchomość powinna znaleźć się w określonej strefie. W ostatnim czasie zauważyliśmy jeszcze jedno zjawisko: do konsultacji planistycznych weszła sztuczna inteligencja.

Oczywiście nie jesteśmy w stanie stwierdzić, które konkretne pisma powstały z pomocą AI. Widać jednak zmianę stylu. Prosty wniosek dotyczący jednej nieruchomości potrafi dziś mieć kilka stron, rozbudowaną argumentację prawną i odwołania do Kodeksu postępowania administracyjnego, zasad konstytucyjnych czy orzecznictwa sądów administracyjnych.

Nie traktujemy tego zjawiska negatywnie. AI może pomóc mieszkańcom uporządkować argumenty i łatwiej odnaleźć się w specjalistycznym języku planowania. Z drugiej strony rozbudowana forma nie zawsze oznacza trafną argumentację. Dla projektanta oznacza to nowe zadanie: trzeba oddzielić warstwę retoryczną od rzeczywistego problemu przestrzennego i odpowiedzieć właśnie na ten problem.

To ciekawy, nieplanowany skutek cyfryzacji. Zmieniają się nie tylko dokumenty i narzędzia urzędów. Zmienia się również sposób, w jaki mieszkańcy zabierają głos w sprawach swojej przestrzeni.

Nadzór wojewody

Uchwalenie planu ogólnego nie kończy pracy nad nim. W pewnym sensie dopiero wtedy zaczyna się jego pierwszy naprawdę zewnętrzny test – postępowanie nadzorcze wojewody.

Pierwsze doświadczenia pokazują, że nadzór nad planami ogólnymi różni się od tego, do czego przyzwyczaiły nas miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. W MPZP przez lata wypracowano już dość bogate orzecznictwo, utrwalone sposoby interpretacji przepisów i pewną wspólną praktykę organów, projektantów i sądów. Przy planach ogólnych wszyscy dopiero tę praktykę budujemy. I widać to bardzo wyraźnie.

Kontrola nie ogranicza się już do przeczytania tekstu uchwały i porównania rysunku z legendą. Plan ogólny jest przede wszystkim zbiorem danych przestrzennych. Dlatego przedmiotem analizy stają się nie tylko same strefy, ale również geometria obszaru uzupełnienia zabudowy, dane wejściowe wykorzystane do jego wyznaczenia, sposób obliczenia chłonności, parametry przypisane poszczególnym strefom czy zgodność danych GML z uzasadnieniem.

W naszych postępowaniach nadzorczych powtarzało się kilka tematów. Jednym z nich był obszar uzupełnienia zabudowy. Tu czasem wystarczy niewłaściwie dobrana grupa budynków wejściowych, aby błąd przeszedł dalej: zmienił geometrię wyjściowego OUZ, wpłynął na maksymalny zakres jego rozszerzenia, a następnie również na ocenę dopuszczalności stref mieszkaniowych. To bardzo dobrze pokazuje, jak ważna w nowym systemie jest jakość danych źródłowych i możliwość odtworzenia całej ścieżki analizy.

Drugim dużym tematem jest chłonność terenów mieszkaniowych. Sama liczba w uzasadnieniu przestała wystarczać. Coraz ważniejsze staje się pokazanie, skąd dokładnie się wzięła: jakie powierzchnie przyjęto, które tereny potraktowano jako niezabudowane, jakie współczynniki zastosowano i czy wynik da się niezależnie odtworzyć. W praktyce oznacza to, że uzasadnienie planu zaczyna pełnić również funkcję swego rodzaju dokumentacji obliczeniowej.

Dużo uwagi poświęca się także pozornie drobnym parametrom. Dobrym przykładem jest minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej. Jeżeli strefa obejmuje kilka obowiązujących planów miejscowych, trzeba bardzo dokładnie sprawdzić, jakie wartości zostały w nich ustalone. Różnica między 20 a 30 procentami może wyglądać niepozornie, ale z punktu widzenia zgodności planu ogólnego z rozporządzeniem jest już konkretnym problemem prawnym.

Osobną kategorię stanowią udokumentowane złoża kopalin. Tutaj praktyka pokazuje, jak łatwo zderzają się ze sobą dwie logiki: ochrona zasobów geologicznych i istniejąca polityka przestrzenna gminy. Zdarza się, że złoże od kilkudziesięciu lat nie jest eksploatowane, nie ma koncesji ani projektu zagospodarowania, a obowiązujący plan miejscowy od dawna przewiduje na tym obszarze funkcje rolnicze lub zabudowę. Plan ogólny musi wtedy znaleźć rozwiązanie, które nie ignoruje złoża, ale też nie udaje, że wcześniejszy sposób zagospodarowania nigdy nie istniał. Czasem odpowiedzią nie jest zmiana całego obszaru w strefę górnictwa, lecz bardziej precyzyjne kształtowanie profilu funkcjonalnego i pozostawienie możliwości ochrony części terenu przed zabudową.

Bardzo pouczające są również sprawy czysto dokumentacyjne. W kilku przypadkach problemem nie było to, że wymaganej czynności nie wykonano, lecz że w dokumentacji przekazanej do nadzoru zabrakło dowodu, że została wykonana. Potwierdzenie odbioru pisma, archiwalny wydruk z BIP, zawiadomienie komisji urbanistyczno-architektonicznej czy właściwa wersja uzasadnienia mogą nagle mieć znaczenie porównywalne z samym projektem planu. To dość prozaiczna lekcja reformy: w cyfrowej procedurze nadal ogromne znaczenie ma zwykły porządek w dokumentach.

Pojawił się też problem, którego wcześniej nie odczuwaliśmy w takiej skali – zmienności samych danych urzędowych. Granica gminy może zostać przejęta do projektu z oficjalnego zbioru EGiB otrzymanego od starostwa, a rok później aktualna wersja tej samej bazy może mieć już nieco inną geometrię. Dla projektanta oznacza to konieczność archiwizowania nie tylko wyniku pracy, ale również dokładnej wersji danych, na których pracował. Bez tego po kilkunastu miesiącach trudno wykazać, dlaczego dana granica wygląda właśnie tak.

Te doświadczenia nauczyły nas jeszcze jednej rzeczy: w postępowaniu nadzorczym nie warto bronić wszystkiego za wszelką cenę. Jeżeli kontrola ujawnia oczywisty błąd parametru albo brak w dokumentacji, lepiej go jasno wskazać i określić sposób korekty. Znacznie ważniejsze jest odróżnienie takiego błędu od problemu, który rzeczywiście wymaga dyskusji interpretacyjnej.

W nowych planach ogólnych szczególnie ważne jest też pytanie o skalę skutków wykrytego uchybienia. Błąd może dotyczyć jednego parametru, fragmentu jednej strefy albo konkretnego obszaru, podczas gdy plan obejmuje całą gminę i setki innych poprawnie wyznaczonych ustaleń. Praktyka nadzorcza będzie więc musiała odpowiedzieć nie tylko na pytanie, czy doszło do naruszenia prawa, ale również jak daleko powinny sięgać jego konsekwencje.

I chyba właśnie tutaj najlepiej widać, że reforma nadal się tworzy. Przepisy już obowiązują, plany są uchwalane, dane trafiają do rejestrów, ale dopiero kolejne postępowania nadzorcze i pierwsze orzeczenia sądów administracyjnych pokażą, jak wiele nowych pojęć i mechanizmów będzie rozumianych w praktyce.

Dla nas jako projektantów jest to wymagający etap, ale jednocześnie bardzo wartościowy. Każde takie postępowanie pokazuje, gdzie trzeba poprawić warsztat: lepiej archiwizować dane, dokładniej dokumentować obliczenia, uważniej sprawdzać parametry i jeszcze wyraźniej oddzielać to, co jest treścią planu, od tego, co jedynie wyjaśnia sposób jego sporządzenia.

Plan ogólny okazał się więc nie tylko nowym dokumentem planistycznym. Wymusił również nowy sposób kontrolowania własnej pracy – od pierwszej warstwy GIS aż po ostatni dokument przekazywany wojewodzie.

Reforma dopiero zaczyna być sprawdzana przez rzeczywistość

Po dwóch latach intensywnej pracy przy planach ogólnych nie chcemy sprowadzać reformy do prostego werdyktu: udała się albo się nie udała. Na takie podsumowanie jest po prostu za wcześnie. Coraz wyraźniej widzimy jednak, że o powodzeniu zmian nie zdecydują same przepisy ani kolejny standard techniczny.

Zdecydują ludzie, jakość danych, przygotowanie urzędów, dostępność narzędzi i zdolność całego systemu do wyciągania wniosków z problemów, które pojawiają się po drodze. Być może najważniejsza zmiana okaże się jednocześnie najmniej widowiskowa: odejście od myślenia o planowaniu jako o procesie, którego finałem jest dokument, i przejście do ciągłego zarządzania informacją o przestrzeni.

Tego procesu nie da się jednak przeprowadzić jednym przepisem. Jedne gminy są już bardzo zaawansowane, inne dopiero budują podstawowe kompetencje. Jedni mieszkańcy swobodnie korzystają z elektronicznych kanałów, inni nadal chcą spotkać projektanta i zobaczyć mapę na stole. Jedni urzędnicy pracują na kolejnych warstwach GIS, inni dopiero poznają podstawowe narzędzia. I właśnie taka jest dziś rzeczywistość reformy: kilka prędkości funkcjonujących równolegle.

Dlatego hasło tegorocznego Kongresu – „Urbanistyka na rozdrożu” – brzmi tak trafnie. Rozdroże nie musi oznaczać kryzysu. To po prostu moment, w którym trzeba zdecydować, jak wykorzystać narzędzia, które już mamy, i jakiego systemu planowania chcemy za kilka lat.

Jako Biuro Rozwoju Miasta „KATOWICE” patrzymy na ten moment z perspektywy blisko 40 lat doświadczeń, ale też jako zespół, który chce aktywnie uczestniczyć w kolejnej zmianie polskiej urbanistyki. Przez ostatnie dwa lata poznawaliśmy reformę od strony przepisów, danych, urzędów, spotkań z mieszkańcami i setek bardzo konkretnych problemów przestrzennych.

Do Gliwic przyjeżdżamy więc nie tylko jako uczestnik i Sponsor Miedziany VII Kongresu Urbanistyki Polskiej. Przyjeżdżamy przede wszystkim jako praktycy – z własnym doświadczeniem, pytaniami i przekonaniem, że właśnie teraz warto rozmawiać o tym, dokąd z tego rozdroża powinna pójść polska urbanistyka.

Artykuł promocyjny stanowiący materiał partnera

Autorzy: dr Kinga Mazurek-Matuszewska i dr Kamil Jerzy Rysz

Biuro Rozwoju Miasta „Katowice” Sp. z o.o. działająca od 1989 roku powstała z inicjatywy miasta Katowice oraz środowiska urbanistów i architektów, w czasie, gdy polskie miasta wchodziły w okres głębokich zmian ustrojowych, gospodarczych i przestrzennych. Biuro Rozwoju Miasta “Katowice” Sp. z o.o. wspiera również organizację tegorocznego Kongresu Urbanistyki Polskiej jako Miedziany Sponsor Kongresu.