Towarzystwo Urbanistów Polskich

  • Zwiększ rozmiar czcionki
  • Domyślny  rozmiar czcionki
  • Zmniejsz rozmiar czcionki
Artykuły i opinie > Europeizacja gospodarki przestrzennej w Polsce zarys propozycji założeń nowej ustawy - Podstawy gospodarek UE

Europeizacja gospodarki przestrzennej w Polsce zarys propozycji założeń nowej ustawy - Podstawy gospodarek UE

Email Drukuj PDF
Spis treści
Europeizacja gospodarki przestrzennej w Polsce zarys propozycji założeń nowej ustawy
Ustawy okresu transformacji
Krytyka Ustaw
Nowa Ustawa czy ...?
Antyeuropejskość dotychczasowych Ustaw
Podstawy gospodarek UE
Kierunki myślenia Komisji EU
Zarys założeń nowej Ustawy
Związki z towarzyszącymi ustawami
Planowanie zagospodarowania przestrzennego jako proces zintegrowany
Ciągłość procesu planowania/zagospodarowania
Materialne cele Ustawy
Planowość rozwoju przestrzennego osadnictwa
Uwzględnienie problematyki środowiska w planowaniu zagospodarowania
System planowania zagospodarowania przestrzennego
Hierarchiczność planów zagospodarowania przestrzennego
Przepisy (wskaźniki) urbanistyczne
Dopuszczalność wydawania decyzji w przypadku braku planu zagospodarowania
Udział obywateli w procesach planowania i zagospodarowania
Instrumenty realizacji planu
Nadzór urbanistyczny
Polityka terenowa
Ekonomiczne konsekwencje planów szczegółowych
Finansowanie podejmowanych przez gminę prac planistycznych
Baza informacyjna do sporządzania planów i monitoring ich realizacji
Popieranie rozwoju wiedzy i nauki
Potrzeby kadrowe
Edukacja społeczeństwa
Krytyczne warunki przygotowania projektu nowej Ustawy
Bibliografia
Wszystkie strony
Podstawy aktywnie funkcjonujących gospodarek przestrzennych w państwach Unii Europejskiej.

Po II wojnie światowej ukształtowały się we wszystkich państwach Europy Zachodniej systemy planowania zagospodarowania przestrzennego obejmujące działalność władz publicznych wszystkich szczebli zarządzania i sterowane przez rządy. Powołano do życia odpowiednie ministerstwa i agencje rządowe oraz instytucje zarządzania gospodarką przestrzenną na szczeblu lokalnym i regionalnym. Systemy te nawiązywały ideowo do tradycji europejskiej uporządkowanego rozwoju zagospodarowania – złamanej częściowo w okresie industrializacji – i wykorzystywały w znacznym stopniu istniejące znacznie wcześniej (np. w Niemczech od 1870 roku) lokalne regulacje dotyczące tego zagadnienia. Bezpośrednim asumptem stworzenia tych systemów stały się potrzeby uporządkowanej odbudowy zniszczeń wojennych, postępująca gwałtownie urbanizacja, rozwój gospodarki, wzrost poziomu życia i cywilizacji, przebudowa struktury obszarów rolnych, a w szczególności podjęcie sterowanych przez władze publiczne poszczególnych państw wielkich programów budownictwa mieszkaniowego oraz infrastruktury technicznej i społecznej.
W ramach tych działań rządów stworzono obszerne regulacje prawne dotyczące gospodarki przestrzennej, struktury organizacyjne na różnych szczeblach zarządzania państwem oraz różnorodne instytucje wspierające je od strony fachowej, powstały ośrodki naukowe, „szkoły” i koncepcje teoretyczne oraz wydziały uniwersyteckie kształcące kadry (o różnym profilu), rozwinęła się potężna i stale rosnąca literatura przedmiotu, utworzono stowarzyszenia zawodowe o charakterze krajowym i międzynarodowym, podjęto wymianę wiedzy i doświadczeń w formie seminariów, konferencji itp. krajowych i ogólnoeuropejskich.
Podstawą systemów gospodarki przestrzennej ustanowionych w państwach Europy Zachodniej były następujące głównie przesłanki (aksjomaty):

  • Rozdzielenie prawa własności nieruchomości od prawa do zmiany ich użytkowania lub zagospodarowania przez właściciela/użytkownika. Nie oznacza to w żadnym stopniu ograniczenia prawa własności i dziedziczenia per se, które pozostają nienaruszone. Oznacza to natomiast, że póki dany teren nie zostanie przez gminę uruchomiony pod urbanizację lub określone inwestycje, co wyraża się sporządzeniem planu miejscowego i uzbrojeniem objętego przez ten plan terenu, właścicielowi nie przysługuje prawo domagania się zmiany użytkowania terenu czy podziału nieruchomości itp. ze względu na jego interes osobisty, ani prawo do odszkodowania czy rekompensaty utraconych z tego tytułu (potencjalnie) korzyści, a gminie prawo do zmiany podatku od nieruchomości itp. Oznacza to przyjęcie podstawowej zasady, że plan ogólny (kierunkowy) i plany regionalne nie mają konsekwencji wobec osób trzecich, bowiem nie zmieniają one per se niczego na objętych przez nie obszarach. Plany te obowiązują natomiast wszystkie instytucje publiczne w prowadzonych przez nie procesach planowania.
  • Przeniesienie prawa decydowania o zmianie użytkowania terenu, rodzajach, formach i czasie jego zagospodarowania na władze publiczne. Organem upoważnionym do stanowienia co, gdzie, kiedy i jak będzie budowane lub zmieniane na obszarze gminy jest rada gminy. Oznacza to, że gminy mają ustawowo gwarantowane prawo wyrażania zgody na zmianę użytkowania/zagospodarowania nieruchomości, ich podziału itp. jak i odmawiania takiej zgody, przy czym to ostatnie nie pociąga dla gminy żadnych konsekwencji prawno-finansowych. Legitymacją takiego działania gminy jest zapewnienie dobra wspólnego, a sama rada jest uważana – gdy działa jako całość – za wyraziciela dobra ogółu (publicznego), jak to przypisuje gminom Europejska Karta Samorządu Lokalnego (1985).
  • Ta tzw. władczość planowania gminy podlega dwóm głównym ograniczeniom. Po pierwsze, gmina musi działać na podstawie prawa, którym są zatwierdzone plany zagospodarowania, a nie na podstawie decyzji administracyjnych. I po drugie, musi ona uznawać nadrzędność polityki przestrzennej państwa, której konkretyzacją są zamierzenia wyższego szczebla zarządzania „wrysowywanie” do planów gmin przy zastosowaniu zasady hierarchiczności planów. Gminie nie przysługuje prawo do kwestionowania tych zamierzeń, a jedynie prawo wysłuchania a w przypadku podejmowania konkretnych inwestycji – prawo negocjowania warunków ich realizacji.
  • Objęcie przez gminę danego terenu pod urbanizację/inwestycje wymaga sporządzenia planu szczegółowego (miejscowego), przystosowania istniejącego podziału do ustaleń tego planu oraz uzbrojenia objętego nim terenu. Z tym momentem właściciele uzyskują pełne prawo do zabudowy/zmiany użytkowania zgodnie z planem miejscowym, uzyskania przewidzianych ustawowo odszkodowań finansowych itp. oraz obowiązek wniesienia opłat z tytułu renty planistycznej, opłat adjacenckich dotyczących uzbrojenia, płacenia nowego podatku itp.
  • Gmina jest ustawowo zobowiązana do przeprowadzenia aktywnych działań mających na celu uporządkowany – w miejscu, czasie i rodzaju – rozwój zagospodarowania obszaru gminy oraz tworzenia ładu przestrzennego (ten ostatni jest pojmowany mniej w kategoriach estetycznych, a bardziej w kategoriach organizacji i jakości życia). Uważa się bowiem, że osiągnięcie tych celów nie jest możliwe wyłącznie przez stosowanie normatywnego instrumentu zakazów i musi być wsparte pozytywnymi działaniami gminy, w tym także tworzeniem zachęt finansowych i innych dla inwestorów prywatnych i publicznych sprzyjających tworzeniu ładu przestrzennego. Rada z własnej inicjatywy wyznacza tereny pod urbanizację w najbliższym okresie, sporządza dla tych obszarów plany szczegółowe (miejscowe),dokonuje niezbędnych komasacji i reparcelacji, przeprowadza wykup terenu lub wywłaszczenia, dokonuje wymiany działek, podejmuje budowę układu transportu oraz uzbrojenia technicznego i społecznego, nadzoruje przebieg procesów zagospodarowania od strony urbanistycznej oraz tworzy własne zasoby gruntów gminnych. W sumie rada pełni rolę aktywnego gospodarza całego obszaru gminy (niezależnie od własności nieruchomości), ale nie ogranicza się do reagowania na inicjatywy zewnętrzne. Uporządkowanego w czasie rozwoju przestrzennego gminy i zachowania ładu przestrzennego nie da się bowiem osiągnąć stosując jedynie instrumenty zakazowe.
  • Podstawową „filozofią” działań gminy jest – zwłaszcza w ostatnim dwudziestoleciu – integracja planowania przestrzennego i planowania społeczno-gospodarczego mająca na celu wielofunkcyjny rozwój lokalny. Zintegrowane programy i plany rozwoju pełnią funkcję kontrolną w stosunku do planów miejscowych i planów ogólnych oraz oznaczają konkretyzację polityki rozwoju społeczno-gospodarczego (rynku pracy, mieszkalnictwa, transportu, środowiska itp.). Łączy się to z integracją działań różnych sektorów zarządzania, powoływaniem odpowiednich agencji, współpracą z inwestorami prywatnymi, stosowaniem jasnych zasad negocjacyjnych i decyzyjnych itp. przy zapewnieniu priorytetu dobra wspólnego.
  • Rząd stwarza instrumentarium gospodarki przestrzennej mając na względzie priorytet działań gminy jako reprezentującej dobro wspólne. Odnosi się to zarówno do odpowiedniego wyposażenia gmin w dochody i źródła finansowania, ich wsparcia organizacyjnego i kadrowego, jak i do całej sfery regulacji ustawowych umożliwiających racjonalne działania, w szczególności do metodyki sporządzania planów oraz instrumentów ich realizacji. Te ostatnie stanowią z reguły największą część regulacji ustawowych.

Takie lub zbliżone podstawowe ustalenia ustrojowe są w państwach Europy Zachodniej, opartych na pełnym poszanowaniu prawa własności prywatnej i gospodarce rynkowej, podstawą istnienia oraz efektywnego funkcjonowania (i widocznych gołym okiem sukcesów) systemów gospodarki przestrzennej. Bez takich (lub podobnych) ustaleń nie jest możliwy uporządkowany w przestrzeni, czasie i formie rozwój zagospodarowania, a procedury (błędnie zwane „planowaniem przestrzennym”) stają się biurokratycznym działaniem akceptującym z reguły chaos zagospodarowania.
Podstawy dotychczasowych polskich regulacji okresu transformacji stanowią przeciwstawienie w/w skrótowo przedstawionych przesłanek „konstytucyjnych” gospodarki przestrzennej państw „starej” Unii Europejskiej. Ta polska „trzecia” droga opiera się na (nieujawnionym) skrajnie neoliberalnym aksjomacie stanowiącym, że z własnością nieruchomości łączy się – niejako dane od Boga – naturalne prawo jej właściciela do dobrowolnej zmiany jej użytkowania w każdym miejscu, czasie i formie, a zadaniem władz publicznych jest jak najszybsze (ostatnio w imię „likwidacji barier”) wydawanie mu na to zgody. W procederze tym nierzadko właściciel opłaca – sprzecznie z prawem- koszty tych operacji.
Ten aksjomat ma zresztą charakter swoistego tabu. Nie stał on się dotychczas przedmiotem dyskusji politycznej, a także jest konsekwentnie pomijany – co dziwniejsze – przez środowisko fachowe. Zrozumienie przez polskich polityków, że planowanie i budowa autostrad, nie są możliwe bez ograniczenia tego absolutyzmu własności prywatnej zabrało im 12 lat i przybrało ostatecznie formę „specjalnej” ustawy (2003) ograniczającej prawa właścicieli nieruchomości i samorządów terytorialnych (nie znaczy to, że rozwiązała ona wszystkie problemy). Okazała się ona mało skuteczna, co wywołało konieczność jej „zaostrzenia” w formie nowelizacji 2006. Ciekawe ile dziesięcioleci zajmie im zrozumienie – oczywiste w Europie Zachodniej – że uporządkowany rozwój zagospodarowania i osiągnięcie ładu przestrzennego nie jest możliwe bez ograniczenia tego absolutyzmu własności prywatnej przez dobro wspólne.



 

Logowanie

Zalogowani użytkownicy uzyskują dostęp do nowych pozycji w menu i kalendarium, a członkowie TUP mają możliwość pisania artykułów na stronie