Glossa po glossie do felietonu...

Tuesday, 27 April 2021 20:03 Paulina Sikorska
Print
There are no translations available.

Zabieranie głosu "trzeciego w kolejności", w sprawie tak złożonego problemu jak "odrębność, ale zarazem współzależność planowania (przestrzennego) i urbanistyki", to prawdziwe wyzwanie, tym bardziej że glossa powinna być zwięzła... Ale nawet jeśli - jak to napisał w swojej glossie Kol. Ludwik - "trudno się nie zgodzić" z konkluzją felietonu Kol. Bartłomieja, to jednocześnie - paradoksalnie - "trudno się zgodzić" z niektórymi stwierdzeniami tego felietonu. Bo czy błędy (lub co najmniej uproszczenia) w analizie złożonego problemu mogą być podstawą do sformułowania poprawnych wniosków? Odpowiedź na to pytanie pozostawiam kolejnym polemistom - felietonistom...

Skoncentruję się więc na istotnym - "diagnostycznym" - fragmencie felietonu Kol. Bartłomieja: Gubienie sensu planowania rozpoczęło się wraz z transformacją. Najpierw, bez specjalnego uzasadnienia zlikwidowano planowanie społeczno-gospodarcze. Ustawa o planowaniu przestrzennym początkowo się ostała, ale nie na długo. W nowej, z 1994 r., co znamienne, ani razu nie użyto słowa "planowanie", a pojęcie "plan" zostało zarezerwowane tylko dla opracowań będących aktami prawa miejscowego (...). Całe to zamieszanie podyktowane było ideologiczną niechęcią do tego, co było (a zwłaszcza do planów ogólnych) oraz postępującą jurydyzacją planowania." Aby uprzedzić zarzuty o "subiektywność", posłużę się (przede wszystkim) cytatami z wypowiedzi jednego z TUP-owskich autorytetów (chociaż ich wybór będzie zapewne uznany za "tendencyjny"...). Nie wypada tu opisywać roli, jaką odegrał prof. Jerzy Regulski w przygotowaniu i przeprowadzeniu owej transformacji, w szczególności obejmującej reformę samorządu terytorialnego oraz - ściśle z nią powiązaną - reformę systemu planowania przestrzennego. Przypomnę więc fragmenty jego wypowiedzi dla miesięcznika "Miasto" (nr 10 z 1989 r. "Uchylić ustawę o planowaniu przestrzennym"): "(...) ustawa [o samorządzie terytorialnym [tj. ustawa z 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego] musi zostać uchylona w całości (...), próby wprowadzenia do niej pewnych formuł kompromisowych niewiele dały. Trzeba opracować i uchwalić całkowicie nową ustawę. (...) Mienie komunalne, samodzielność finansowania i własny organ wykonawczy to (...) trzy podstawowe czynniki, które warunkują istnienie i prawidłowe funkcjonowanie autentycznego samorządu. (...) Obecną ustawę o planowaniu przestrzennym [z 12 lipca 1984 r.] powinno się w konsekwencji uchylić - nie widzę dla niej w przyszłości miejsca w jej obecnym kształcie. (...) wszystko powinno już wkrótce inaczej funkcjonować. Wprowadzenie autentycznej samorządności, uznanie pełnej podmiotowości miasta i gminy zmienia całkowicie charakter planowania. Dotychczas celem planowania było tworzenie jakoby optymalnych struktur przestrzennych - uważano przy tym, że plan działa sam, bo jest prawem (...). Teraz konsekwencją uznania wielopodmiotowości społeczeństwa musi być zrozumienie tego, że miasta i gminy, będące samodzielnymi, muszą mieć plany swojego działania. W szczególności plan zagospodarowania przestrzennego ma regulować gospodarkę miasta czy gminy w aspekcie przestrzennym. Z taką regulacją jest (...) związane zaangażowanie własnych środków. Dotychczas plan ograniczał użytkowanie gruntów, ale faktycznie nie wywoływał żadnych zobowiązań inwestycyjnych miasta czy gminy. A są to przecież sprawy nierozerwalnie związane: plan zagospodarowania i polityka budżetowa. (...) Trzeba będzie porzucić pewien sposób myślenia o planach zagospodarowania przestrzennego zakładający, że są takimi samymi projektami jak architektoniczne, tylko w innej skali... Plany użytkowania terenu, mają bowiem, z jednej strony ograniczać prawa właścicieli terenu, ale z drugiej - chronić je przed woluntaryzmem administracji. (...) w polskim systemie planowania przestrzennego (...) z prawem właścicieli indywidualnych właściwie się nie liczono. (...) u podstaw obecnej reformy gospodarczej leży 2 równoprawność wszystkich podmiotów ekonomicznych: żeby odpowiadać wymogom tej reformy oraz nowej rzeczywistości gospodarczej i społecznej, trzeba będzie zmienić obowiązująca dotychczas w Polsce filozofię planowania przestrzennego: plany będą musiały również chronić interesy wszystkich właścicieli. Jest to oczywiście zupełnie nowe podejście, lecz bardzo szybko nabierze ono zasadniczego znaczenia. (...) Powszechnie się dziś krytykuje tzw. wiodącą role partii, a przecież "wiodąca rola planisty" jest czymś analogicznym: planiści twierdzą, że "wiedzą lepiej" jak ludzie mają żyć. Tylko jakoś tak dziwnie się składa, że na ogół ludzie nie akceptują tego, co proponują czy wręcz narzucają im planiści. (...) Interesy społeczności lokalnych były tłamszone przez system polityczny, a nasze planowanie przestrzenne rozwinęło się przecież w tym scentralizowanym systemie politycznym. Zmiana systemu politycznego, która obecnie faktycznie następuje, zmusza do zmiany myślenia w planowaniu. Nikomu nie będą już potrzebne plany takie, jakie są obecnie tworzone - dające obraz zagospodarowania terenu za 15 czy 20 lat. Samorządowi potrzebna będzie w pierwszym rzędzie odpowiedź na pytanie: "Co należy robić?", a nie "Jak miasto ma wyglądać?" Są to bowiem dwa zupełnie różne zagadnienia.(...) Odpowiadając na pytanie "Co należy robić?" planista ma więc określać procesy. (...) Plany struktury, określające całościowo cele strategicznej polityki lokalnej [ i ] pewne ramowe kierunki działania, powinny być nadal sporządzane (...). Lokalna władza, jeśli ma być autonomiczna, musi formułować i prowadzić własną politykę rozwoju i właśnie plan struktury jest jej potrzebny, żeby identyfikować, określać cele tej polityki lokalnej. (...) spotkania z wyborcami unaoczniły mi, że społeczeństwo wręcz żąda takich zmian, natomiast nie jest do nich przygotowane. Społeczności lokalne (...) pragną uznania swej autonomiczności i podmiotowości, natomiast nie wiedzą, co konkretnie w tym kierunku robić. Stawia to przed specjalistami i teoretykami samorządności terytorialnej bardzo szerokie zadanie??.

 

Ta cytowana we fragmentach wypowiedź Prof. Regulskiego tchnie optymizmem i determinacją. A jak ją zweryfikowała "praktyka"? Chyba pozytywnie w odniesieniu do reformy samorządu terytorialnego, także - co najmniej częściowo - w aspekcie "przestrzenno-planistycznym", gdyż w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym znalazły się m. in. następujące stwierdzenia: Art.7.1. Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy: 1) ładu przestrzennego, gospodarki terenami i ochrony środowiska (...). (...) Art. 18.2. Do wyłącznej właściwości rady gminy należy: (...) 5) uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (?). Niestety samorządy gmin pierwszej kadencji nie otrzymały do realizacji tego pierwszego zadania własnego adekwatnego, postulowanego przez prof. Regulskiego narzędzia, bo ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z 7 lipca 1994 r. (która zastąpiła ustawę z 1984 r.), weszła w życie dopiero 1 stycznia 1995 r. Do tego czasu wiele samorządów gminnych, wbrew jego opinii, że ?nikomu nie będą już potrzebne plany takie, jakie są obecnie tworzone?, w pośpiechu przyjęło plany ogólne (mając zapewne świadomość ich licznych wad, ale będąc motywowanymi "doraźnymi korzyściami" głównie w postaci "braków zobowiązań"...). Potem broniono energicznie ich obowiązywania, odsuwając ustalony ustawowo (na koniec 1999 r.) termin ich wygaśnięcia... W tej nowej ustawie nawiązano do pierwszego zadania własnego gminy samorządowej (Art. 1.2. W zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza: 1) wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury (...). (...) Art.4.1. Ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy.). Wprowadzono też obowiązek sporządzania dokumentu określającego politykę przestrzenną gminy (faktycznie o długiej i niezbyt zrozumiałej nazwie...), jednak obowiązku przyjmowania strategii rozwoju nie wprowadzono do dziś (chociaż ?przesłanki społeczno-ekonomiczne" ustawowo wprowadzono do studium gminnego w końcu 2015 r.). Nota bene: termin "ład przestrzenny" niegdyś wydawał się legislatorom tak powszechnie rozumiany, że aż do 2003 r. nie był on zdefiniowany żadnym przepisem, co prawdopodobnie umożliwiło wielu gminom bardzo różnie (i subiektywnie) traktować określone nim zadanie własne. Jak wiadomo, "prawo tworzą ludzie naiwni (czyżby?), dla ludzi dobrej woli"... Jednak ani ustawowa definicja, ani jej szczegółowa egzegeza zawarta w Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030 z 2011 r. niewiele pomogły, więc w końcu ub. roku "na wszelki wypadek" usunięto KPZK (z jej Celem 6. "Przywrócić i utrwalić ład przestrzenny") z systemu planowania...

Prof. Regulski swoją cytowaną powyżej wypowiedź dla "Miasta" skomentował na prośbę redakcji "Urbanisty" ("Kilka uwag po czternastu latach", nr 6/2003), miesiąc przed wejściem w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. To swoista auto-refleksja, ale także komentarz nt. reform - samorządowej i planistycznej, ze spostrzeżeniami, których trafność i aktualność uderza nawet po kolejnych ponad 17 latach... Czy uzasadnione i aktualne są także optymistyczne konkluzje reformatora? Poniżej tylko kilka cytatów, moim zdaniem adekwatnych do głównego wątku tej glossy? Rok 1989 był rokiem walki i nadziei. Walki o przełamanie więzów przeszłości, nadziei, że potrafimy zbudować lepszą przyszłość. (...) Ani nie przełamaliśmy w całości złego bagażu przeszłości ? ciągle jeszcze tkwi w naszej mentalności ? ani nie zbudowaliśmy takiej przyszłości o jakiej marzyliśmy wtedy.(...) Przykro tylko, że właśnie planowanie przestrzenne należy do tych dziedzin, gdzie się nie udało. Planowanie po prostu leży. Nie stworzono bowiem modelu dostosowanego do gospodarki rynkowej i demokratycznych samorządów lokalnych. (...) Zawiniły chyba wszystkie środowiska. Nasi urbaniści, kształceni jako architekci, nie oderwali się od podejścia projektowego, traktując miasta jak budynki i z pełną naiwnością bilansując programy inwestycyjne. (...) Podstawowym problemem planowania było i zawsze będzie poszukiwanie właściwej relacji pomiędzy interesem społeczności a prawami właściciela. W okresie PRL, a więc w ustroju totalitarnym, prawa jednostki były negowane. Rewolucja demokratyczna spowodowała ruch wahadła w przeciwną stronę. Otwarcie wielu możliwości obrony własnych interesów zaczęło blokować niezbędne procesy rozwoju.(...) Ale planowanie przestrzenne jest niezbędne dla rozwoju gospodarczego kraju. (...) że gmina bez jasnej strategii rozwoju i zatwierdzonego planu zagospodarowania nie jest atrakcyjnym miejscem inwestowania. (...) A studium gminne i plany zagospodarowania są właśnie przestrzennym obrazem strategii rozwoju danej miejscowości i zobowiązaniem do jej realizacji. (...) Planowanie przestrzenne musi się odbudować. I to nie tylko w skali lokalnej, ale konieczne są również opracowania w skalach kraju i regionów, które wyznaczałyby strategie rozwoju i chroniły interesy ogólne. Bez faktycznie funkcjonującego planowania nie ma co marzyć o rozwoju kraju, o zbudowaniu państwa prawa, w którym ludzie mieliby poczucie stabilności ale i współuczestniczenia w kształtowaniu swego otoczenia. Wymaga to odpowiedniego rozwoju społeczeństwa obywatelskiego, niestety zbyt opóźnionego w procesach przekształceń w Polsce. A właściwy system planowania przestrzennego może właśnie stać się jednym z narzędzi jego przyśpieszenia. Jest rzeczą paradoksalną, że właśnie głęboki kryzys planowania stwarza szansę na jego odbudowę. Dopiero bowiem, gdy z jakąś dziedziną staje coś bardzo złego (...), to wtedy zaczyna się szukać rzeczywistych przyczyn i dokonywać niezbędnych zmian. Taka sytuacja w planowaniu przestrzennym nastąpiła i zarysowują się szansę na jej rzeczywistą naprawę. Ale trzeba mieć świadomość, że aby się ona dokonała konieczna jest współpraca wielu środowisk: planistów, władz lokalnych i państwowych a przede wszystkim zrozumienia społecznego. Dlatego reformy nie można dokonać w zamkniętym środowisku. Trzeba dokonać wysiłku, by zrozumiały ją społeczności lokalne, którym planowanie ma służyć i których wolę ma obrazować. A to wymaga dużego wysiłku. (...) Musimy się uczyć jednak z naszych błędów. (...) W naszej mentalności ciągle zbyt mocno tkwi wiara w zdolności ekspertów do rozwiązywania wszelkich problemów i jakaś 4 forma pogardy dla społeczeństwa, któremu deklarujemy, że chcemy służyć. Problemy planowania przestrzennego zostaną w końcu rozwiązane. I tak twierdzę nie tylko dlatego, że jestem optymistą. Ale dlatego, że uważam, że planowanie takie jest niezbędne, a to co niezbędne to w końcu powstaje, mimo że czasami w wielkich bólach.

"Na osłodę" zaserwuję Kol. Bartłomiejowi inny "profesorski" cytat, bliższy jego opinii o "ideologicznej niechęci do tego co było": Zlikwidowano (...) niemal wszystkie, dotychczas obowiązujące, plany zagospodarowania przestrzennego. To osłabia zdolności rozwojowe miast i gmin oraz możliwości realizacji polityki przestrzennej, jest też źródłem różnych kłopotów, powodem chaotycznej zabudowy (...), a także - korupcji. (...) Ustawodawca, w swoim bolszewickim zapale eliminacji starych planów, nie zadbał o uprawnienia właścicieli gruntów, dotąd chronione tamtymi planami, które ustalały m.in. przeznaczenie gruntów, np. ich budowlany charakter. (...) wygaszenie mocy obowiązującej tych planów w 2003 r. to niesłychany akt barbarzyństwa legislacyjnego." To fragmenty wypowiedzi prof. Michała Kuleszy dla PAP z 26 i 27 września 2005 r. Jak w tym kontekście należałoby określić "eliminację" KPZK 2030? A jak pomysł (nie całkiem oryginalny...) o zastąpieniu "lokalnej polityki" - "prawem miejscowym", tj. o zamianie studiów gminnych na plany ogólne (a raczej - "ogólnikowe") ? - może sentymentalną chęcią powrotu - jednak nie do urbanistyki, a chyba do "akwarelistyki", tylko "zdigitalizowanej" - zgodnie z wymaganiami dyrektywy Inspire?

Grzegorz A. Buczek

w Warszawie, 27 kwietnia 2021 r.